ภัควดี วีระภาสพงษ์: การปฏิรูปกองทัพ: กรณีศึกษาประเทศอินโดนีเซีย

เรียบเรียงจาก Leonard C. Sebastian and Iisgindarsah, “Assessing 12-year Military Reform in Indonesia: Major Strategic Gaps for the Next Stage of Reform” (6 April 2011), http://www.rsis.edu.sg/publications/WorkingPapers/WP227.pdf

เกริ่นนำ
นับตั้งแต่การลงจากอำนาจของซูฮาร์โตใน ค.ศ. 1998 กองทัพอินโดนีเซียไม่ได้อ่อนแอลงแต่อย่างใด กองทัพอาจไม่มีบทบาทนำในการเมืองระดับชาติอีกต่อไป แต่ในทางปฏิบัติ กองทัพได้วางยุทธศาสตร์ที่เปิดช่องให้ตัวเองสามารถเล่นบทบาท “หลังฉาก” ได้  หลังจากยกเลิกหลักการ “บทบาทสองด้าน” (dual-function หรือ dwi-fungsi) ที่เคยสร้างความชอบธรรมให้กองทัพเข้ามายุ่งเกี่ยวกับกิจการด้านสังคม-การเมืองในสมัยก่อน ในปัจจุบัน กองทัพแห่งชาติอินโดนีเซีย (Tentara Nasional Indonesia--TNI) พยายามเน้นความสำคัญไปที่การปรับโฉมหน้าสถาบันกองทัพและปรับปรุงสถิติในด้านสิทธิมนุษยชนให้ดีขึ้น นักการเมืองพลเรือนก็มีส่วนที่ทำให้กระบวนการปฏิรูปไปไม่ถึงไหน อาทิเช่น แทนที่จะผลักดันกองทัพให้หลุดจากการเมือง ประธานาธิบดีอับดูร์ราห์มาน วาฮิดกลับแสวงหาฐานเสียงสนับสนุนจากกองทัพเพื่อคานอำนาจรัฐสภา เมื่อรัฐสภาเคลื่อนไหวเพื่อดำเนินการถอดถอนเขาออกจากตำแหน่งเนื่องจากการคอร์รัปชั่นอันอื้อฉาว  ในช่วงต้นปี ค.ศ. 2001 วาฮิดโน้มน้าวให้กองทัพประกาศภาวะฉุกเฉินเพื่อให้เขายุบสภา กระนั้นก็ตาม ข้อเสนของเขาถูกผู้นำกองทัพปฏิเสธ เนื่องจากนายทหารตระหนักดีว่า การเข้าไปแทรกแซงการเมืองอย่างเปิดเผยจะส่งผลร้ายต่อความพยายามฟื้นฟูภาพพจน์ของกองทัพ  ส่วนในสมัยของรัฐบาลประธานาธิบดีเมกาวาตี ปฏิบัติการกวาดล้างฝ่ายตรงข้ามในอาเจะห์ทำให้กองทัพกลับมามีบทบาทมากขึ้นในด้านความมั่นคงภายในประเทศ ภายใต้ข้ออ้างของ “ปฏิบัติการทางทหารที่ไม่ใช่สงคราม” ซึ่งทำให้ความพยายามของนักปฏิรูปกองทัพยุคหลังซูฮาร์โตที่ต้องการจำกัดบทบาทหน้าที่ของกองทัพไว้เฉพาะการป้องกันประเทศจากศัตรูภายนอกต้องกลายเป็นความเหลวเปล่าไป

ด้วยเหตุนี้เอง นักวิชาการบางคนจึงลงความเห็นว่า การปฏิรูปกองทัพในอินโดนีเซียมาถึงจุดชะงักงัน ถึงแม้มีการดำเนินการให้เกิดความเปลี่ยนแปลงภายในสถาบันมาตั้งแต่ ค.ศ. 1998 ก็ตาม  แต่ความพยายามที่จะกำกับการทำธุรกิจของกองทัพและจัดวางกองทัพให้อยู่ภายใต้อำนาจของกระทรวงกลาโหมที่มีรัฐมนตรีมาจากฝ่ายพลเรือนยังคงเป็นเรื่องยาก ทั้งนี้ด้วยเหตุผลทั้งด้านอารมณ์ความรู้สึกและด้านการปฏิบัติ  อินโดนีเซียต้องการเวลาอีกพอสมควรเพื่อผลักดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในประเด็นดังกล่าว  ความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับกองทัพยังไม่ลงตัว ถึงแม้กองทัพไม่สามารถชี้นำนโยบายให้แก่ฝ่ายพลเรือนได้อีก แต่กองทัพยังคงสถานะอภิสิทธิ์ ทั้งจากมรดกตกค้างในอดีตและจากความจริงว่าประธานาธิบดีพลเรือนยังต้องขอเสียงสนับสนุนจากกองทัพในการปกครองประเทศ  โลกทัศน์ของนายทหารระดับสูงก็ยังไม่เปลี่ยนแปลงไปจากสมัยก่อนสักเท่าไร พวกเขายังคงดูถูกดูแคลนฝ่ายพลเรือนและเชื่อว่ามีแต่กองทัพเท่านั้นที่เหนือกว่าการแก่งแย่งชิงดีชิงเด่นและการเห็นแก่ผลประโยชน์ส่วนตนของนักการเมืองพลเรือน  ความคิดนี้ฝังรากอยู่ในจารีตทางประวัติศาสตร์และกลายเป็นคำขวัญศักดิ์สิทธิ์ในการสาบานตนของทหาร ซึ่งยกย่องกองทัพอินโดนีเซียเป็น “ผู้พิทักษ์รัฐ”

ถึงแม้ความสนใจที่กองทัพอินโดนีเซียมีต่อการเมืองรายวันอาจลดลง แต่การเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมืองจะมากขึ้นหรือน้อยลงย่อมขึ้นอยู่กับพฤติกรรมของผู้นำการเมืองและความพยายามในการปฏิรูปกองทัพ  หลังจากดำเนินกระบวนการปฏิรูป (reformasi) มากว่าทศวรรษ บทความนี้ต้องการประเมินผลสำเร็จและล้มเหลวในช่วง 12 ปีหลัง  บทความนี้แบ่งออกเป็นสามส่วนคือ ส่วนแรก ภูมิหลังกว้าง ๆ ของกองทัพอินโดนีเซียในยุคซูฮาร์โต  ส่วนที่สอง วิเคราะห์กระบวนการสร้างระบอบประชาธิปไตยและการปฏิรูปกองทัพ  ส่วนที่สาม ทบทวนการปฏิรูปที่ทำสำเร็จและปัญหาที่ยังไม่ได้แก้ไข  โดยเน้นไปที่ช่องโหว่เชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญสามประการในการปฏิรูปกองทัพขั้นต่อไป กล่าวคือ “ช่องโหว่ในการกำกับดูแล”  “ช่องว่างในเชิงงบประมาณกับการป้องกันประเทศ” และ “ความพร่องของอำนาจควบคุมฝ่ายพลเรือนประชาธิปไตย”

ภูมิหลังในยุคซูฮาร์โต: บทบาทสองหน้าของกองทัพ
ซูฮาร์โตและกองทัพได้วางรากฐานระบอบการปกครองที่เรียกว่า “ระเบียบใหม่” (New Order) และครอบงำการเมืองอินโดนีเซียมากว่าสามทศวรรษ  ซูฮาร์โตสร้างความชอบธรรมให้การปกครองของตนด้วยการพัฒนาทางเศรษฐกิจและเสถียรภาพทางการเมืองภายในประเทศ  ในบริบทนี้ กองทัพอินโดนีเซีย ซึ่งในสมัยนั้นมีชื่อเรียกว่า “กองกำลังอินโดนีเซีย” (Angkatan Bersenjata Republic Indonesia—ABRI  ซึ่งรวมกองกำลังตำรวจด้วย) สามารถมีอิทธิพลทางการเมืองอย่างเปิดเผยตามหลักการ “บทบาทสองด้าน”  ตามหลักการนี้ กองทัพไม่เพียงมีบทบาทด้านการป้องกันประเทศและความมั่นคง แต่ยังมีบทบาทด้านสังคมการเมืองในการส่งเสริมการพัฒนาและรับประกันเสถียรภาพทางการเมืองด้วย  หลักการนี้ให้ความชอบธรรมแก่กองทัพในการแทรกแซงการเมืองอย่างเป็นระบบ วางโครงการทางการเมืองของตัวเอง สร้างอุดมการณ์ของสถาบันและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับกองทัพตลอดยุคซูฮาร์โต

ควบคู่ไปกับหลักการบทบาทสองด้าน กองทัพดำเนินนโยบายให้นายทหารเข้าไปดำรงตำแหน่งในองค์กรนิติบัญญัติและองค์กรบริหารที่ไม่ใช่กิจการกองทัพ  ภายใต้นโยบายนี้  ทั้งนายทหารที่ยังอยู่ในราชการและเกษียณแล้วเข้าไปครอบครองตำแหน่งยุทธศาสตร์สำคัญในระบบราชการทั้งระดับชาติและภูมิภาค นับตั้งแต่คณะรัฐมนตรีลงไปจนถึงผู้ใหญ่บ้าน  รวมทั้งตำแหน่งบริหารสำคัญในรัฐวิสาหกิจ เช่น บริษัทน้ำมันและก๊าซ Pertamina เป็นต้น  มีข้อมูลที่ระบุว่า มีนายทหารประมาณ 4,000 นายที่มีตำแหน่งนอกกองทัพใน ค.ศ. 1999  ส่วนจำนวนนายทหารเกษียณที่มีตำแหน่งมีมากกว่านั้นอย่างน้อยสองเท่า  ยิ่งกว่านั้น กองทัพยังมีอิทธิพลในการออกกฎหมายโดยมีตัวแทนของกองทัพอยู่ในรัฐสภาทั้งระดับชาติและท้องถิ่น  ก่อนหน้า ค.ศ. 1999 กองทัพมีเก้าอี้ 75 ที่นั่งใน 500 ที่นั่งของรัฐสภา ก่อนจะถูกลดลงในยุคหลังซูฮาร์โตและไม่มีตัวแทนเลยใน ค.ศ. 2004  อิทธิพลของกองทัพยังขยายไปถึงพรรคการเมืองของรัฐบาล นั่นคือ พรรค Golkar โดยกองทัพช่วยให้พรรคนี้ชนะการเลือกตั้งเสียงข้างมากตลอดยุคซูฮาร์โต

อิทธิพลของกองทัพแผ่ไปทั่วทุกพื้นที่ของประเทศด้วยโครงสร้างการบังคับบัญชาที่เรียกว่า “โครงสร้างการบังคับบัญชาส่วนภูมิภาค” (territorial command structure) ซึ่งมีลักษณะคู่ขนานกับระบบราชการพลเรือนตั้งแต่ระดับชาติลงไปจนถึงระดับหมู่บ้าน  ภายใต้โครงสร้างนี้ หมู่เกาะอินโดนีเซียถูกแบ่งออกเป็นหน่วยบังคับบัญชาระดับภูมิภาค 10 หน่วย (Regional Military Command หรือ Kodam) แต่ละ Kodam แบ่งเป็นหน่วยบังคับบัญชาย่อยอีกหลายระดับ กล่าวคือ Resort Military Command หรือ Korem ซึ่งบัญชาการโดยนายทหารยศพันเอก  District Military Command บัญชาการโดยพันโท และ Sub-district Military Command บัญชาการโดยพันตรี  ในระดับหมู่บ้าน กองทัพมอบหมายให้ทหารชั้นประทวนที่เรียกว่า Babinsa เป็นผู้ดูแล  ด้วยโครงสร้างเช่นนี้ กองทัพจึงสามารถมีอิทธิพลทางการเมืองในทุกระดับของการปกครองท้องถิ่น รวมจนถึงการควบคุมกองกำลังและกองกำลังกึ่งทหารต่าง ๆ  กองทัพสามารถสอดส่องดูความเคลื่อนไหวทางการเมืองทั้งของประชาชนและพรรคการเมือง กลุ่มศาสนา องค์กรสังคมและสหภาพแรงงานได้โดยง่าย  กล่าวโดยสรุปคือ โครงสร้างการบังคับบัญชาส่วนภูมิภาคคือเครื่องมือสำคัญที่ค้ำจุนระบอบซูฮาร์โตและเป็นแหล่งข้อมูลข่าวกรองที่สำคัญยิ่ง

การปฏิรูปกองทัพยุคหลังซูฮาร์โต
การล่มสลายของยุคระเบียบใหม่และการลุกฮือทางการเมืองที่ตามมา ทำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ต่อบทบาททางสังคม-การเมืองของกองทัพอย่างไม่เคยมีมาก่อน  การปฏิรูปกองทัพในอินโดนีเซียเป็นผลพวงที่ผสมผสานกันระหว่างแรงกดดันจากสาธารณชน การเมืองระดับชาติที่เปราะบางและการแตกแยกเป็นก๊กเป็นเหล่าในกองทัพเอง  ในช่วงแรกหลังจากประธานาธิบดีซูฮาร์โตลาออก กองทัพอินโดนีเซีย โดยเฉพาะกองทัพบก ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงในแง่ของการเป็นเครื่องมือค้ำจุนระบอบซูฮาร์โต ทันทีที่ยกเลิกการควบคุมสื่อ รายงานเกี่ยวกับความทารุณโหดร้ายของกองทัพก็แพร่กระจายออกมาและยิ่งกระตุ้นให้ประชาชนไม่ไว้วางใจกองทัพ  ในบรรยากาศที่เพิ่งเปิดเสรี ผู้นำพลเรือน ปัญญาชนและนักกิจกรรมด้านสิทธิมนุษยชน ล้วนเรียกร้องให้ยกเลิกบทบาทสองด้านของกองทัพและส่งเสริมให้พลเรือนมีอำนาจควบคุมกองทัพ  ทว่าในสมัยรัฐบาลชั่วคราวของประธานาธิบดีฮาบิบี เขาไม่สามารถดำเนินการปฏิรูปกองทัพได้มากนัก  เพราะเกรงว่าจะยั่วยุให้ผู้นำกองทัพต้านทานขัดขืน  ในขณะเดียวกัน กองทัพภายใต้นายพลวิรันโตก็มีความแตกแยก  นายทหารสายวิชาการและสายปฏิรูปกลุ่มหนึ่งช่วยกันโน้มน้าวให้นายพลวิรันโตยอมดำเนินการปฏิรูปเองภายในกองทัพ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแยกกองทัพออกจากการเมือง

เพื่อวางแนวทางบทบาทในอนาคตของกองทัพ กองทัพจึงจัดสัมมนาในเมืองบันดุงใน ค.ศ. 1998 ซึ่งผลิตผลงานออกมาในชื่อ “กรอบกระบวนทัศน์ใหม่” (New Paradigm) แนวคิดนี้วางหลักการปฏิรูปในยุคหลังซูฮาร์โตไว้ 4 ประการคือ

(1)   กองทัพจะไม่เข้ามามีบทบาทนำในกิจการระดับชาติทั้งหมด
(2)   กองทัพจะไม่เข้ามามีตำแหน่งทางการเมืองโดยตรง แต่จะมีอิทธิพลต่อกระบวนการตัดสินใจ
(3)   กองทัพจะใช้อิทธิพลโดยอ้อม ไม่ใช่โดยตรง
(4)   กองทัพยอมรับการทำงานร่วมกับหน่วยงานระดับชาติอื่น ๆ

ภายหลังการสัมมนาที่บันดุง กองทัพอินโดนีเซียเปลี่ยนชื่อเป็น “กองทัพแห่งชาติอินโดนีเซีย” (TNI) และเริ่มมาตรการปฏิรูปภายในหลายอย่าง อาทิเช่น

- แยกกองกำลังตำรวจออกจากสายการบังคับบัญชาของกองทัพ
- ยกเลิกหน่วยงานด้านสังคม-การเมืองและบทบาทที่ไม่ใช่กิจการของกองทัพ
- ถอนตัวแทนของกองทัพออกจากองค์กรนิติบัญญัติทั้งระดับชาติและท้องถิ่น
- ห้ามมิให้นายทหารที่ยังอยู่ในราชการดำรงตำแหน่งในหน่วยงานราชการที่ไม่ใช่กองทัพ
- สลายสายสัมพันธ์ที่ผูกกับพรรค Golkar และมีจุดยืนเป็นกลางในการเลือกตั้ง
- เปลี่ยนแบบแผนความสัมพันธ์ระหว่างกองบัญชาการกองทัพแห่งชาติกับองค์กรทหารตำรวจเกษียณ

นักวิชาการบางคน รวมทั้งนายทหารอาวุโสหลายคน ตั้งข้อสังเกตว่า แม้ดูเหมือนการปฏิรูปภายในจะกระทำในเรื่องสำคัญ แต่ในความเป็นจริงมีสาระน้อยมาก  การปฏิรูปส่วนใหญ่มุ่งไปที่ตำแหน่งทางการเมืองที่เห็นได้ชัด ซึ่งจริง ๆ แล้วกองทัพก็เข้าไปครอบครองไม่ได้อยู่แล้วในเงื่อนไขของระบอบประชาธิปไตย  แต่การยกเลิกหลักการบทบาทสองด้านของกองทัพไม่ได้เปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมองค์กร  อีกทั้งหลักการนี้ก็ยังฝังลึกในชุดความคิดของนายทหารระดับสูง

ความพยายามที่จะปฏิรูปกองทัพให้มากขึ้นสะท้อนออกมาในเอกสารราชการที่มีชื่อว่า บทบาทของ TNI ในศตวรรษที่ 21 ซึ่งตีพิมพ์ใน ค.ศ. 2001  เอกสารนี้ไม่เพียงย้ำถึงปณิธานของกองทัพที่จะยกเลิกบทบาทด้านสังคม-การเมืองเท่านั้น แต่ยังยืนยันการปวารณาตัวต่อการป้องกันประเทศ เพิ่มประสิทธิภาพขององค์กรและถ่ายโอนความรับผิดชอบด้านความมั่นคงภายในให้ตำรวจ  ในช่วง ค.ศ. 2000-2006  กองทัพสร้างความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญหลายประการ อาทิเช่น

- เพิ่มวิชากฎหมายและมนุษยธรรมในหลักสูตรของกองทัพ
- โอนศาลทหารจากกองทัพไปอยู่ภายใต้ศาลสูงสุด
- วางเงื่อนไขให้ทหารต้องลาออกจากราชการก่อนลงสมัครรับเลือกตั้ง
- เพิ่มพูนประสบการณ์และประสิทธิภาพในฐานะกองทัพอาชีพด้วยการเรียนรู้และปฏิบัติการร่วมกับกองทัพต่างประเทศ

นอกเหนือจากนั้น เพื่อวางรากฐานการควบคุมของพลเรือนเหนือกองทัพและความเป็นกองทัพอาชีพ รัฐบาลอินโดนีเซียได้ออกกฎหมายสองฉบับเกี่ยวกับการป้องกันประเทศ  รัฐบัญญัติฉบับ 2/2002 ว่าด้วยการป้องกันประเทศ กำหนดคุณค่าแกนกลาง จุดประสงค์และหลักการของการป้องกันประเทศ บทบาทและอำนาจของรัฐมนตรีกระทรวงกลาโหมในการวางนโยบาย รวมทั้งความสัมพันธ์เชิงสถาบันกับกองทัพและสถาบันอื่น ๆ ของรัฐ การบริหารจัดการงบประมาณและการกำกับดูแลของรัฐสภา

กฎหมายฉบับที่สองคือ รัฐบัญญัติฉบับ 34/2004 ว่าด้วยกองกำลังป้องกันประเทศของอินโดนีเซีย  กฎหมายฉบับนี้ขีดเส้นบทบาทและหน้าที่หลักของกองทัพ กำหนดโครงสร้างองค์กรและอำนาจหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาระดับสูง อำนาจในการใช้กำลัง สิทธิและความรับผิดชอบของทหาร  ประเด็นสำคัญคือ กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้ “การเข้ามายุ่งเกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมืองและเศรษฐกิจ” ของกองทัพเป็นสิ่งที่ผิดกฎหมาย และกำหนดเงื่อนไขสำคัญสองประการคือ

ประการแรก โครงสร้างกองกำลังของกองทัพต้องอยู่ “ภายใต้เงื่อนไขทางภูมิศาสตร์และยุทธศาสตร์การป้องกันประเทศ โดยให้ความสำคัญอันดับแรกต่อพื้นที่ที่มีความมั่นคงน้อยและมีแนวโน้มจะเกิดความขัดแย้ง รวมทั้งพื้นที่ชายแดน”  การวางกองกำลังประจำการถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขต้อง “หลีกเลี่ยงโครงสร้างที่คล้ายคลึงกับระบบราชการพลเรือนและโอนเอียงต่อผลประโยชน์ทางการเมือง”

ประการที่สอง คือการถ่ายโอนธุรกิจของกองทัพให้แก่รัฐบาลภายใน ค.ศ. 2009  ต้องใช้เวลาพอสมควรหลังจากประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้แล้ว กว่าที่ประธานาธิบดียูโดโยโนจะตั้งคณะกรรมาธิการมาจัดการเรื่องนี้  นี่เป็นประเด็นสำคัญที่จะกล่าวถึงต่อไป

กล่าวโดยสรุปคือ การปฏิรูปกองทัพขั้นตอนที่หนึ่ง[1]ในอินโดนีเซียคือการวางพื้นฐานด้านกฎหมายและการจัดรูปแบบสถาบันเพื่อการป้องกันประเทศและความมั่นคง  ในช่วงนี้ นายทหารระดับสูงในกระทรวงกลาโหมและกองทัพมีบทบาทในการปรับโฉมหน้าของสถาบันและสร้างความเป็นประชาธิปไตยในกระบวนการวางนโยบาย  นับตั้งแต่ระบอบซูฮาร์โตล่มสลายลง รัฐมนตรีพลเรือนของกระทรวงกลาโหมล้วนพยายามปฏิรูปกระทรวงนี้ไม่มากก็น้อย

ในการปฏิรูปกองทัพขั้นตอนที่หนึ่งในอินโดนีเซีย เราได้เห็นนักวิชาการและภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมกับนักวางนโยบายและสมาชิกรัฐสภาในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการป้องกันประเทศและความมั่นคงอย่างกว้างขวาง  นับตั้งแต่ปลาย ค.ศ. 2000 นักวิชาการอินโดนีเซียหลายคน ร่วมกับสถาบัน ProPatria ซึ่งเป็นคณะมันสมองกลุ่มเล็ก ๆ ที่สนใจการปฏิรูปภาคความมั่นคง เข้ามามีบทบาทสำคัญผ่าน “การอภิปรายในกลุ่มโฟกัสประเด็น” (focus group discussions) เพื่อสนับสนุนนายทหารอาวุโสในกระทรวงกลาโหมที่กำลังเตรียมร่างกฎหมายเกี่ยวกับกองทัพและกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันประเทศ  ในปลาย ค.ศ. 2004 ศูนย์วิจัย Pacivis ในมหาวิทยาลัยอินโดนีเซีย ร่วมมือกับศูนย์วิจัยอื่น ๆ ที่เชี่ยวชาญด้านการปฏิรูปภาคความมั่นคง ก็เข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมการวิจัยด้านนโยบายด้วย 

การได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับชุมชนวิชาการบ่อยครั้ง ทำให้นายทหารในกระทรวงกลาโหมสามารถซึมซับแนวคิดด้านนโยบายใหม่ ๆ และเพิ่มพูนความคิดอ่านของตัวเอง  อีกทั้งนายทหารเหล่านี้บางคนเคยทำหน้าที่เป็นทูตทหารในกรุงวอชิงตัน การมีประสบการณ์ในต่างประเทศและได้พบเห็นความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับทหารที่แตกต่างออกไป ทำให้พวกเขาเปิดกว้างทางความคิดมากขึ้น และเข้าใจความเป็นจริงเพียงพอที่จะยอมรับเงื่อนไขทางการเมืองแบบใหม่ในอินโดนีเซีย รวมทั้งข้อเท็จจริงที่ประเทศกำลังเผชิญกับสภาพแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ที่ซับซ้อนกว่าสมัยก่อน  ยิ่งกว่านั้น ใน ค.ศ. 2009 รัฐบาลอินโดนีเซียได้ก่อตั้งมหาวิทยาลัยป้องกันประเทศแห่งอินโดนีเซีย (Indonesian Defence University) ซึ่งมีจุดมุ่งหมายให้พลเรือนกับทหารได้มีปฏิสัมพันธ์และวิวาทะกันในประเด็นสำคัญ ๆ เกี่ยวกับนโยบายการป้องกันประเทศ

ช่องโหว่เชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญตลอด 12 ปีของการปฏิรูปกองทัพ
สิบสองปีของการปฏิรูปกองทัพช่วยลดบทบาทด้านสังคม-การเมืองของกองทัพอินโดนีเซียลงอย่างมาก  อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปก็มิใช่ไร้ซึ่งปัญหา  มีช่องโหว่ในเชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญสามประการด้วยกัน  ประการแรก คือ ช่องโหว่ภายในกฎหมายและสุญญากาศด้านการกำกับดูแลในบางประเด็นที่สำคัญ ประการที่สอง ช่องว่างระหว่างบทบาทหน้าที่ในเชิงสถาบันของกองทัพและความสามารถในการบรรลุภารกิจ โดยเฉพาะช่องว่างในเชิงเศรษฐกิจและงบประมาณ และ ประการที่สาม การควบคุมกองทัพโดยพลเรือนยังมีความบกพร่องไม่เพียงพอ

ช่องโหว่ 1: ช่องโหว่ในการกำกับดูแลและสุญญากาศด้านกฎหมายและนโยบาย
โดยรวมแล้ว จุดประสงค์ของการวางกรอบกฎหมายคือการส่งเสริมการกำกับดูแลด้านการป้องกันประเทศให้ดีขึ้น กระนั้นก็ตาม มีช่องโหว่ในกฎหมายที่สำคัญสองประการคือ ประการแรก ทั้งกฎหมายฉบับ 3/2002 และ 34/2004 เน้นย้ำให้ประธานาธิบดีมีอำนาจตัดสินใจในเรื่องการใช้กำลังกองทัพภายใต้ความเห็นชอบของรัฐสภา แต่กฎหมายมีช่องโหว่ตรงที่ไม่ได้กำหนดอำนาจของประธานาธิบดีในการตัดสินใจเรื่องเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ กรอบเวลาและเงื่อนไขปฏิบัติการของปฏิบัติการทางทหาร รวมทั้งกฎการใช้กำลัง (rules of engagement) ด้วย หากไม่มีข้อกำหนดเหล่านี้ ก็เท่ากับไม่มีบรรทัดฐานให้รัฐสภาเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบต่อการตัดสินใจของประธานาธิบดี  นอกจากนี้ ยังไม่มีข้อกำหนดที่ส่งเสริมการกำกับดูแลของรัฐสภาต่อขอบเขตและทิศทางของการปฏิบัติการทางทหาร

อีกทั้งยังมีความสับสนเกี่ยวกับเงื่อนไขในการตัดสินใจสั่งให้กองทัพใช้กำลังทำสงคราม กฎหมายกำหนดว่าในสถานการณ์ฉุกเฉิน ประธานาธิบดีมีอำนาจส่งกองกำลังทหารออกไปทันทีโดยต้องรายงานให้รัฐสภารับรู้การตัดสินใจภายใน 48 ชั่วโมง  แต่คำถามคืออำนาจการตัดสินใจนี้จำกัดเฉพาะการทำสงครามตามปรกติ หรือรวมไปถึงปฏิบัติการทางทหารที่นอกเหนือจากสงคราม  อาทิเช่น การใช้กำลังทหารในภารกิจภายในประเทศ เช่น การต่อต้านการก่อการร้าย การบรรเทาภัยพิบัติ ฯลฯ  ปัญหาอีกประการหนึ่งคือ กฎหมายกำหนดให้กองทัพมีหน้าที่ “ช่วยเหลือส่วนปกครองท้องถิ่น” ซึ่งอาจเปิดช่องให้กองทัพเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับกิจกรรมที่ไม่ใช่กิจการของกองทัพ

นอกจากนี้ มีช่องว่างที่เห็นชัดในความสัมพันธ์เชิงสถาบันระหว่างกระทรวงกลาโหมกับกองทัพ ตามกฎหมาย กองทัพอยู่ภายใต้อำนาของประธานาธิบดีในการใช้กำลังทหาร ส่วนกระทรวงกลาโหมทำหน้าที่ประสานงานในแง่ของนโยบายและยุทธศาสตร์การป้องกันประเทศ รวมทั้งการบริหารต่าง ๆ  ข้อกำหนดนี้ไม่ได้นิยามชัดเจนถึงความรับผิดชอบของกระทรวงกลาโหมที่มีต่อความรับผิดทางการเมืองของกองทัพ ซึ่งเท่ากับจำกัดอำนาจเชิงสถาบันของกระทรวงในการกำกับให้กองทัพดำเนินนโยบายอย่างถูกต้อง  ความสัมพันธ์ยิ่งมีปัญหาเมื่อผู้บัญชาการเหล่าทัพมีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีและมีอิสระในการเข้าถึงกระบวนการวางนโยบายในการประชุมคณะรัฐมนตรี

ประการที่สอง คือปัญหาของการกำกับดูแลและนโยบายที่ไม่ชัดเจน อาทิเช่น ไม่มีข้อกำหนดชัดเจนว่าตำแหน่งไหนในกระทรวงกลาโหมที่ควรเป็นของพลเรือน  สถานะและความรับผิดชอบของนายทหารที่ทำงานในกระทรวงก็ไม่ชัดเจน  หากปราศจากการกำหนดเงื่อนไขให้แน่ชัด ก็เป็นเรื่องยากที่กระทรวงกลาโหมจะสลายจารีตของ “วัฒนธรรมกองทัพ” ที่ฝังลึกมานาน  รวมทั้งยังไม่มีกฎหมายกำกับดูแลหน่วยงานข่าวกรองของกองทัพที่แน่นอนอีกด้วย

ในส่วนการกำกับดูแลของรัฐสภา กฎหมายสองฉบับข้างต้นวางบทบาทของรัฐสภาให้เป็นผู้เห็นชอบหรือคัดค้านงบประมาณกองทัพ การใช้กำลังทหารของประธานาธิบดี และการแต่งตั้งผู้บัญชาการเหล่าทัพ  แต่กฎหมายไม่ได้ระบุว่า “ความเห็นชอบของรัฐสภา” ประกอบด้วยอะไรบ้าง หมายถึงความเห็นชอบของสมาชิกรัฐสภาทั้งหมด หรือสมาชิกรัฐสภาที่อยู่ในคณะกรรมาธิการกำกับดูแลภาคส่วนความมั่นคง หรือประธานวิปในรัฐสภา หรือโฆษกและตัวแทนของรัฐสภา  ปัญหานี้ก่อให้เกิดการโต้แย้งในหมู่สมาชิกรัฐสภาบ่อยครั้ง อาทิเช่น ใน ค.ศ. 2003 เมื่อประธานาธิบดีเมกาวาตีตัดสินใจประกาศภาวะฉุกเฉินและส่งกำลังทหารเข้าไปปฏิบัติการในอาเจะห์  เป็นต้น  ที่สำคัญยิ่งกว่านั้น ไม่มีข้อกำหนดเกี่ยวกับข้อมูลและระดับการเข้าถึงข้อมูลของรัฐสภา ในกรณีที่กระทรวงกลาโหมและกองทัพปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลด้านความมั่นคง

ช่องโหว่ 2: ช่องว่างระหว่างความสามารถในการป้องกันประเทศกับงบประมาณ
การที่กองทัพอินโดนีเซียถูกใช้เป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจของระบอบซูฮาร์โตมานาน ทำให้กองทัพบกมีอิทธิพลอำนาจจนละเลยกองทัพอื่น ๆ  ลักษณะภูมิประเทศที่เป็นหมู่เกาะของอินโดนีเซีย ทำให้ควรมีการปรับปรุงกองทัพเรือและอาวุธยุทโธปกรณ์ทางทะเล  แต่การจัดซื้อจัดจ้างของกองทัพก็ยังไม่ได้แก้ปัญหานี้จนถึงปัจจุบัน

การวางนโยบายของกระทรวงกลาโหมไม่ได้แยกภัยคุกคามที่ไม่ใช่การทหารออกจากภาระหน้าที่ของกองทัพ  แต่กลับวางนโยบายให้กองทัพต้องรับภาระดูแลปัญหาต่าง ๆ เช่น การค้ามนุษย์ การตัดไม้ทำลายป่า ความขัดแย้งในชุมชน ภัยพิบัติ ฯลฯ ซึ่งสร้างภาระให้กับโครงสร้างงบประมาณของกองทัพมากเกินไป

ประสิทธิภาพของกองทัพย่อมขึ้นอยู่กับการจัดสรรงบประมาณและการมีทรัพยากรเพียงพอต่อการใช้จ่าย ทั้งเงินเดือน การศึกษาและการฝึกอบรม รวมทั้งการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์  ถึงแม้รัฐบาลยุคหลังซูฮาร์โตจะเพิ่มขนาดงบประมาณป้องกันประเทศมาตลอดตั้งแต่ ค.ศ. 2000-2010 แต่อินโดนีเซียยังคงประสบปัญหาช่องว่างระหว่างงบประมาณที่ได้จริงกับงบประมาณที่กระทรวงกลาโหมเสนอต่อรัฐสภามาตลอด  แต่ก็ต้องตั้งคำถามต่อไปว่า การใช้จ่ายงบประมาณของกองทัพมีความสมเหตุสมผลหรือไม่ และการใช้จ่ายจริงนั้นได้เงินมาจากเงินนอกงบประมาณผ่านทางธุรกิจของกองทัพมากน้อยแค่ไหน

ช่องโหว่ 3: ความพร่องในอำนาจควบคุมของพลเรือน
แนวความคิดของการควบคุมกองทัพโดยฝ่ายพลเรือนยังไม่ฝังลึกในสถาบันประชาธิปไตยของอินโดนีเซีย  โดยเฉพาะรัฐสภา  อุปสรรคประการแรกคือการขาดความสนใจ ความกระตือรือร้นที่จะพัฒนาความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับประเด็นด้านความมั่นคงและการป้องกันประเทศ รวมทั้งความโลเลของสมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยที่ไม่เต็มใจแบกรับความรับผิดชอบในเรื่องนี้ หรือไม่อยากเข้าร่วมในการอภิปรายสาธารณะเกี่ยวกับประเด็นของกองทัพ อีกทั้งความเชี่ยวชาญก็เป็นปัจจัยสำคัญในการมีส่วนร่วมในการวางนโยบาย  ความสนใจของสมาชิกรัฐสภามักมุ่งไปที่ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการเมือง เช่น การแต่งตั้งผู้บัญชาการเหล่าทัพ ก็มักไปมุ่งเน้นที่ประเด็นตัวบุคคลมากกว่าพิจารณาวิสัยทัศน์ในการจัดการกองทัพ

ส่วนคณะกรรมาธิการรัฐสภาที่กำกับดูแลด้านการป้องกันประเทศก็ขาดศักยภาพเชิงสถาบันที่จะทำหน้าที่ให้สมบูรณ์  นอกจากการขาดบุคลากรที่มีคุณสมบัติแล้ว ยังขาดความเชี่ยวชาญในด้านการทหารและการเงิน  ซึ่งสะท้อนออกมาอย่างชัดเจนในกระบวนการร่างกฎหมายและการจัดทำงบประมาณ  ปัญหานี้บั่นทอนประสิทธิภาพของการกำกับดูแลโดยรัฐสภา

การแก่งแย่งทางการเมืองในหมู่ชนชั้นนำพลเรือนมักเบี่ยงเบนความสนใจของสมาชิกรัฐสภาไปจากปัญหาสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปกองทัพ  ภายใต้ระบบการเมืองในปัจจุบัน สมาชิกรัฐสภาถูกจัดกลุ่มอยู่ภายใต้มุ้งต่าง ๆ ในพรรคการเมืองของตน  แต่ละพรรคก็กำหนดแนวทางชี้นำให้สมาชิกของตนแสดงออกต่อนโยบายต่าง ๆ อย่างไร  ดังนั้น สมาชิกนิติบัญญัติคนใดแสดงความคิดเห็นขัดแย้งกับพรรค ก็มักถูกตำหนิหรือกระทั่งถอดจากตำแหน่งได้  สมาชิกสภานิติบัญญัติจึงตกอยู่ในสภาพที่ไม่กล้าแสดงออกอย่างเป็นตัวของตัวเองหรือทำหน้าที่กำกับดูแลอย่างตรงไปตรงมา  เปิดช่องให้หน่วยงานรัฐประพฤติผิดจริยธรรมหรือคอร์รัปชั่นโดยไม่ต้องรับโทษ

องค์กรภาคประชาสังคมก็ยังไม่ปรับท่าทีของตนในการจัดการกับพัฒนาการทางการเมืองยุคหลังซูฮาร์โต  หลายองค์กรยังป่าวร้องแต่ประเด็นไม่มีสาระ เช่น “ยกเลิกระบอบทหาร” และ “กองทัพกลับกรมกอง” ฯลฯ  คำพูดเช่นนี้รังแต่จะสร้างปฏิกิริยาตอบโต้จากกองทัพและไม่ส่งผลดีต่อความสัมพันธ์ระหว่างทหารกับพลเรือน  ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนและการทำธุรกิจของกองทัพ จำเป็นต้องมีการสอบสวนอย่างถี่ถ้วน  สื่อมวลชนซึ่งเป็นฐานันดรที่สี่ของสังคมประชาธิปไตย ควรให้ความสนใจกับประเด็นที่มีสาระมากกว่านี้ เช่น ประเด็นการจัดซื้ออาวุธ แต่สื่อมวลชนอินโดนีเซียมักให้ความสนใจแต่ประเด็นด้านการเมือง โดยเฉพาะความเคลื่อนไหวทางการเมืองของอดีตนายพลทั้งหลายในช่วงการเลือกตั้งปี 2009

ตราบใดที่สถาบันของพลเรือนยังอ่อนแอ และกองทัพสามารถสร้างภาพพจน์ของการเป็น “ผู้คุ้มครองและพิทักษ์” รัฐอินโดนีเซียอันแบ่งแยกมิได้ต่อไป  กองทัพก็ยังคงมีศักยภาพที่จะบ่อนทำลายรัฐบาลอินโดนีเซีย หากรัฐบาลมีประธานาธิบดีที่ไม่เข้มแข็งหรืออ่อนแอเพราะการทะเลาะเบาะแว้งและแก่งแย่งกันของพรรคการเมือง  แต่ในขณะเดียวกัน หากมีประธานาธิบดีที่พอใจกับฐานสนับสนุนจากกองทัพและใช้กองทัพมาสนับสนุนความเข้มแข็งทางการเมืองของตัวเอง  ระบอบการปกครองก็อาจเสื่อมถอยกลายเป็นรัฐที่มีผู้นำพลเรือนแต่ไม่ใช่ประชาธิปไตยได้เหมือนกัน ซึ่งอาจไม่ต่างจากระบอบซูฮาร์โตเลยก็ได้  อินโดนีเซียในวันนี้จึงเป็น “ระบอบผสมหัวเลี้ยวหัวต่อที่พลเรือนและกองทัพดำรงอยู่ร่วมกัน” กองทัพอาจไม่ได้ชี้นำนโยบายให้พลเรือนอีกต่อไป แต่ยังคงอยู่ “หลังฉาก” ในฐานะผู้เล่นตัวสำคัญทางการเมือง