'พ.ร.ก.โอนหนี้' กับ 'มาตรฐานที่พึงมี' ของศาลรัฐธรรมนูญ

พ.ร.ก. ที่พรรคประชาธิปัตย์จะยื่นให้ศาลพิจารณา ตามข่าว มีสองฉบับ คือ

- พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 (กรณีวงเงินกู้ประมาณ 3.5 แสนล้านบาท); และ

- พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555  (กรณี “โอนหนี้” กองทุนฟื้นฟูฯ 1.14 ล้านล้านบาทให้ธนาคารแห่งประเทศไทย)

ข้อสังเกตคือ เมื่อไม่นานมานี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็เคยวินิจฉัยคดีที่คล้ายคลึงกัน แต่ก็ไม่เหมือนกันเสียทีเดียว

คดีที่ว่าเกิดขึ้นใน สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ซึ่งได้ตรา “พ.ร.ก. กู้เงิน 4 แสนล้านบาท” (พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและส่งเสริมความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552) โดยไม่ผ่านสภา

ฝ่ายค้าน ซึ่งนำโดย “พรรคเพื่อไทย” ในเวลานั้น ก็ได้ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย และในที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้มี คำวินิจฉัยที่ 11/2552 (โดยมติเอกฉันท์) ว่า รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ ได้ดำเนินการตรา “พ.ร.ก. กู้เงิน 4 แสนล้านบาท” โดยถูกต้องแล้ว จึงไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ (http://bit.ly/xO4XOu)

มาวันนี้เมื่อ “รัฐบาลเพื่อไทย” เป็นผู้ตรา พ.ร.ก. และ “ประชาธิปัตย์” เป็นฝ่ายค้าน สถานการณ์จึงกลับกัน (ในขณะที่ตุลาการผู้พิจารณาคดีทั้ง 9 ท่านนั้นยังเป็นชุดเดิม แม้จะมีการสลับตำแหน่งประธานศาลกันได้อย่างน่าลึกลับยิ่งนักก็ตาม)

หากมองกรณีการฟ้องคดี พ.ร.ก. ทั้งสองกรณี จะพบว่า สิ่งที่เหมือนกัน ก็คือ “บริบทในทางกฎหมาย” แต่สิ่งที่ต่างกัน ก็คือ “บริบท ในทางข้อเท็จจริง”

“บริบทในทางกฎหมาย” ซึ่งศาลจะต้องนำมาใช้พิจารณาเหมือนกัน ก็คือ หลักเกณฑ์ตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 184 ซึ่งใน คำวินิจฉัยที่ 11/2552 ศาลได้กำหนดประเด็นวินิจฉัยเป็นสองประเด็นด้วยกัน คือ:

- ประเด็นที่หนึ่ง: พ.ร.ก. นั้น ตราขึ้นเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญ หรือไม่ ?

- ประเด็นที่สอง: พ.ร.ก. นั้น  ตราขึ้นเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ หรือไม่ ?

ส่วน “บริบทในทางข้อเท็จจริง” ที่แตกต่างกัน ก็คือ สภาพปัญหาทางเศรษฐกิจและรายละเอียดของมาตรการที่กำหนดโดยสองรัฐบาล คือ:

- รัฐบาลประชาธิปัตย์ได้อ้างเหตุสภาพวิกฤติเศรษฐกิจของโลกที่ตกต่ำ จึงจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อรักษาความมั่นคงของเศรษฐกิจไทย

- รัฐบาลเพื่อไทย ได้อ้างถึงความจำเป็นในการฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังมหาวิกฤตอุทกภัย โดยการกู้เงินและโอนหนี้จำนวนมหาศาลให้ธนาคารแห่งประเทศไทยรับผิดชอบ 

ผู้เขียนเห็นว่า แม้ “ข้อเท็จจริง” จะต่างกัน แต่ศาลย่อมต้องวินิจฉัยโดยอาศัย “ข้อกฎหมาย” มาตรฐานเดียวกัน อีกทั้งคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2552 กรณี  “พ.ร.ก. กู้เงิน 4 แสนล้านบาท” ในสมัยรัฐบาลประชาธิปัตย์นั้น ถือเป็นคำวินิจฉัยที่มีมาตรฐานดีในระดับหนึ่ง ซึ่งศาลพึงรักษาและพัฒนาเป็นแนววินิจฉัยที่หลักแหลม ลึกซึ้ง และแยบยลได้ต่อไป โดยเฉพาะในประเด็นต่อไปนี้

1. “ฝ่ายตุลาการ” พึงระลึกว่าตนไม่ใช่ “ฝ่ายบริหาร”
“มาตรฐานที่ดี” ที่ปรากฏจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2552 นั้น คือการที่ศาลได้วางหลักวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 โดยศาลพึงใช้อำนาจตรวจสอบฝ่ายบริหารโดยคำนึงถึงหลักการแบ่งแยกและดุลคานแห่งอำนาจเป็นสำคัญ (คำวินิจฉัยหน้าที่ 30)

แต่สิ่งศาลอาจไม่ได้กล่าวไว้ชัด ก็คือ การที่รัฐธรรมนูญมอบอำนาจให้ “ฝ่ายตุลาการ” ตรวจสอบการใช้อำนาจตรา พ.ร.ก. ซึ่งเป็นอำนาจของ “ฝ่ายบริหาร” ได้นั้น เป็นกรณีที่ “ฝ่ายตุลาการ” พึงใช้อำนาจอย่างระมัดระวังและละเอียดอ่อนอย่างยิ่ง เพราะอำนาจตุลาการเป็น “อำนาจเชิงวินิจฉัยตรวจสอบ” ไม่ใช่ “อำนาจเชิงวางแผน ปฎิบัติ จัดการ” กล่าวโดยง่ายก็คือ เมื่อประชาชนผู้เป็นเจ้าของปากท้องที่ได้รับผลจากสภาพเศรษฐกิจเป็นผู้คัดเลือกรัฐบาลมาเป็นผู้นับเงิน หาเงิน จ่ายเงินและรับผิดชอบใช้หนี้ โดยธรรมชาติ รัฐบาลย่อมต้องเข้าใจการเงินของประเทศดีกว่าตุลาการที่มาจากการสรรหาแต่งตั้งซึ่งไม่ได้รับผิดชอบหรือเชี่ยวชาญเรื่องการเงินการคลังของประเทศ

ความแตกต่างอันละเอียดอ่อนดังกล่าวเห็นได้จาก การที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 185 วรรคสี่ มิได้วางใจให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยคดี พ.ร.ก. โดยมติเสียงข้างมากเท่านั้น แต่กำหนดว่า หากศาลจะวินิจฉัยว่า พ.ร.ก. นั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ ก็จะต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสาม กล่าวคือ ตุลาการอย่างน้อย 6 คนจาก 9 คน ต้องเห็นตรงกันว่า พ.ร.ก. นั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น ศาลจึงไม่อาจคำนึงเพียงว่าตนมีอำนาจปกป้องรักษาหลักการแบ่งแยกและดุลคานแห่งอำนาจเพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจโดยไม่ชอบแล้วหรือไม่ แต่ศาลยังจะต้องระลึกถึงความละเอียดอ่อนของอำนาจตุลาการที่แตกต่างจากอำนาจบริหารด้วยเช่นกัน

กล่าวให้ชัดก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญพึงไม่ใช้ดุลพินิจอย่างกว้างขวางว่า พ.ร.ก. นั้น มีเหตุผลหรือเหมาะสมในสายตาของศาลเพียงใด แต่ศาลพึงวินิจฉัยอย่างเจาะจงเฉพาะในประเด็นว่า พ.ร.ก. ที่ว่า “ตราขึ้นเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ หรือไม่ ?” และ “ตราขึ้นเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญ หรือไม่ ?” เท่านั้น

มิฉะนั้น หากศาลนึกว่าตนกลายเป็นผู้สวมบทบริหารประเทศเสียเอง ศาลย่อมกลับกลายเป็นผู้ทำลายการแบ่งแยกและดุลคานแห่งอำนาจที่ตนพร่ำจะรักษาในที่สุด

2. “ฝ่ายตุลาการ” พึงระลึกว่าตนไม่ใช่ “ผู้ผูกขาดการตรวจสอบ” เรื่อง พ.ร.ก.
“มาตรฐานที่ดี” อีกประการที่ปรากฏจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2552 นั้น ก็คือการวางหลักวินิจฉัยโดยคำนึงถึง “องค์กรอื่น” ที่มีบทบาทตรวจสอบฝ่ายบริหารในการที่เกี่ยวกับ พ.ร.ก ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ “รัฐสภา” สามารถพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติ พ.ร.ก. ได้ หรือ “ฝ่ายองค์กรอิสระ” เช่น  คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งสามารถตรวจสอบการใช้เงินหรือปฎิบัติตาม พ.ร.ก. ได้โดยอ้อมอีกทางเช่นกัน (คำวินิจฉัยหน้าที่ 30-31)

แต่สิ่งศาลอาจไม่ได้กล่าวไว้ชัด ก็คือ การที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีผู้ร่วมตรวจสอบ พ.ร.ก. ไว้หลายองค์กร ก็ด้วยเหตุว่า ธรรมชาติและภารกิจขององค์กรที่แตกต่างกัน ย่อมเป็นปัจจัยทางกฎหมายที่กำหนดให้องค์กรดังกล่าวมี “รูปแบบ” หรือ “วิธีการ” ตรวจสอบฝ่ายบริหารที่แตกต่างกันและไม่ควรก้าวล่วงซึ่งกันละกัน

กล่าวคือ รัฐธรรมนูญ มุ่งหมายให้รัฐสภาในฐานะ “ฝ่ายนิติบัญญัติ” เป็นผู้มีหน้าที่ตรวจสอบ พ.ร.ก. เป็นการทั่วไปว่าจะอนุมัติหรือไม่อนุมัติ (ดังที่ศาลใช้คำว่า “ตรวจสอบโดยทางการเมือง”) แน่นอนว่าฐานทางเหตุผลของฝ่ายนิติบัญญัติย่อมคำนึงถึงทั้งหลักประโยชน์สาธารณะและความจำเป็นเร่งด่วนตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 184 แต่รัฐธรรมนูญก็มิได้บัญญัติถ้อยคำที่แคบเหมือนกรณีการตรวจสอบโดยตุลาการตาม มาตรา 185 แต่อย่างใด สมาชิกรัฐสภาจึงชอบที่จะอภิปรายหลักความถูกต้องเหมาะสมของ พ.ร.ก. ไม่ว่าจะตามหลักการเงิน การคลัง การค้า การเกษตร การต่างประเทศ หรือการอื่นใดที่ผู้แทนประชาชนอันหลากหลายพึงจะอภิปรายลงมติกัน

ส่วน “องค์กรอิสระ” อื่นก็มีรูปแบบหน้าที่การตรวจสอบเป็นการเฉพาะ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ย่อมอาศัยความชำนาญในทางบัญชีและการตรวจสอบการเงิน หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ก็ย่อมมีอำนาจสืบสวนสอบสวนการทุจริตประพฤติมิชอบตามกระบวนการของกฎหมาย เป็นต้น

ดังนั้น การตรวจสอบโดยศาล ย่อมพึงกระทำในกรอบที่ รัฐธรรมนูญ มาตรา 185 วรรคสาม กำหนดไว้อย่างเฉพาะเจาะจง และศาลจะใช้อำนาจพิจารณาตรวจสอบได้ทุกเรื่อง ทุกลักษณะ ทุกรูปแบบ ประหนึ่งศาลเป็นทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและองค์กรอิสระภายในเวลาเดียวกัน ย่อมหาสมควรไม่

3. “ฝ่ายตุลาการ” พึงระลึกว่า “ความน่าศรัทธาในมาตรฐาน” คือฐานแห่งอำนาจตุลาการ
“มาตรฐานที่ดี” อีกข้อที่ปรากฏจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2552 คือ การที่ศาลวางหลักว่าการตรวจสอบ พ.ร.ก. นั้น “ต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงเป็นแต่ละกรณีไป” (คำวินิจฉัยหน้าที่ 31)

คำถามที่สำคัญ คือ เมื่อข้อเท็จจริงแต่ละกรณีย่อมต่างกัน ศาลจะรักษามาตรฐานความเป็นธรรมได้อย่างไร?

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 185 วรรคสาม ประกอบกับ รัฐธรรมนูญ มาตรา 184 สองวรรคแรก ได้กำหนดกรอบอำนาจให้ศาลตรวจสอบ พ.ร.ก. ตามหลัก “ประโยชน์สาธารณะ” และ “ความจำเป็นเร่งด่วน” ไว้เป็นการทั่วไป อีกทั้งไม่ได้บัญญัติเจาะจงรายละเอียดไว้ เมื่อเป็นเช่นนี้ ศาลควรจะต้องตีความรัฐธรรมนูญอย่างไร จึงจะไม่ละเมิดหลักที่อธิบายมาสองข้อแรก คือ ไม่ใช้ดุลพินิจกว้างจนกลายฝ่ายบริหาร หรือ ผูกขาดการตรวจสอบเสียเอง ?

เรื่องนี้ตอบได้ว่า แม้หลักเกณฑ์ “เชิงเนื้อหาสาระ” ที่นำมาตีความว่า พ.ร.ก. ฉบับใดชอบด้วยรัฐธรรมนูญมาตรา 184 สองวรรคแรกหรือไม่อาจหยืดหยุ่นได้ตามกรณี แต่กระนั้นก็ดี ศาลพึงรักษามาตรฐาน “เชิงนิติวิธี” เพื่อเป็นแนวทางในการวินิจฉัย พ.ร.ก. ในทุกคดีให้เสมอกัน

กล่าวคือ ศาลไม่อาจตีความ มาตรา 184 โดยกำหนดหลักเกณฑ์ “เนื้อหาสาระ” ที่สมบูรณ์และครอบคลุมทุกกรณีได้ว่า พ.ร.ก. ฉบับใดต้องมีเนื้อหาสาระแบบใดจึงจะเข้าลักษณะ “จำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้” หรือ “รักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ” และหากศาลจะนำเนื้อหาสาระของ พ.ร.ก. สมัยรัฐบาลประชาธิปัตย์ มาเปรียบเทียบกับ พ.ร.ก. ในสมัยรัฐบาลเพื่อไทย เพื่อจะอ้างว่า เมื่อ พ.ร.ก. เนื้อหาต่างกัน ผลการวินิจฉัยย่อมต้องต่างกัน ย่อมเป็นการป่วยการ

แต่มาตรฐานที่ศาลพึงมี คือ มาตรฐาน “เชิงนิติวิธี” ที่วางระดับขั้นตอนว่า ไม่ว่าเนื้อหาสาระของ พ.ร.ก. ในแต่ละคดีจะเป็นแบบใด ศาลนั้นจะใช้ “แนววิธี” หรือระดับความเข้มงวดในการพิจารณาเนื้อหาสาระของ พ.ร.ก. อย่างไร

เมื่อพิจารณาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2552 ในสมัยรัฐบาลประชาธิปัตย์ จะพบว่า ศาลได้วางหลัก“เชิงนิติวิธี” เกี่ยวกับการตรวจสอบ พ.ร.ก. ไว้ ก็คือ “หลักเหตุผลที่เพียงพอ” กล่าวคือ ศาลใช้วิธีจัดวางระดับการตรวจสอบดุลพินิจและเหตุผลของฝ่ายบริหารในการตรา พ.ร.ก. ไว้เป็นการเบื้องต้นอย่างไม่เข้มงวดเคร่งครัด โดยหากฝ่ายบริหารสามารถชี้แจงและอธิบายเหตุผลที่เพียงพอให้ศาลเห็นถึง “ประโยชน์สาธารณะ” และ “ความจำเป็นเร่งด่วน” ตามมาตรา 184 สองวรรคแรกได้แล้ว ศาลย่อมพึงอาศัยเหตุผลดังกล่าวเพื่อวินิจฉัยว่า พ.ร.ก. ดังกล่าว ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แม้ว่าศาลหรือผู้อื่นอาจเห็นเหตุผลหรือแง่มุมอื่นที่แตกต่างก็ตาม (นิติวิธีนี้อาจใกล้เคียงกับหลัก rational basis หรือ deferential rule ที่ใช้โดยศาลต่างประเทศ)

“หลักเหตุผลที่เพียงพอ” ซึ่งเป็นหลัก “เชิงนิติวิธี” ดังกล่าว ปรากฏชัดจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2552 เช่น

- ในหน้า 27-28 ศาลได้ยกเหตุผลของรัฐบาลประชาธิปัตย์เกี่ยวกับวิกฤตเศรษฐกิจโลกมาพิจารณาและสรุปว่า “จึงมีเหตุผลเพียงพอที่รัฐบาลจะตราพระราชกำหนดดังกล่าว”  โดยมิได้เข้าไปพิจารณาถึงรายละเอียดข้อโต้แย้งที่ฝ่ายค้านพยายามชี้แจงคัดค้าน

- ในหน้า 28-29 ศาลได้ยกสาระสำคัญห้าประการของ พ.ร.ก มาพิจารณาและสรุปว่า “ย่อมเห็นได้ว่า การที่คณะรัฐมนตรีตราพระราชกำหนด....ก็เพื่อแก้ไขวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศ...” กล่าวคือ ศาลพิจารณาที่สาระของกฎหมายว่ามีเหตุผลสอดคล้องกับที่รัฐบาลประชาธิปัตย์กล่าวอ้างหรือไม่ โดยไม่ได้นำข้อพิจารณาภายนอกมาเป็นสาระสำคัญในการหักล้างคัดค้านเหตุผลของรัฐบาล แม้ฝ่ายค้านที่ยื่นเรื่องต่อศาลจะได้อธิบายชี้แจงไว้ก็ตาม

- ในหน้า 32 ศาลก็ได้ยกเหตุผลตามสถานการณ์เป็นการทั่วไป เพื่อสรุปว่า “ถือได้ว่าเป็นกรณีที่มีความฉุกเฉิน” และตรวจสอบการกระทำของรัฐบาลประชาธิปัตย์เป็นการทั่วไปว่า “ยังไม่มีมูลกรณีให้เห็นว่า คณะรัฐมนตรีได้ตราพระราชกำหนดขึ้นมาโดยไม่สุจริตหรือใช้ดุลพินิจบิดเบือนหลักการของรัฐธรรมนูญ”

ดังนั้น หาก “ศาลรัฐธรรมนูญชุดเดียวกัน” จะรักษา “มาตรฐาน” ที่ได้วางหลักไว้ในสมัย “รัฐบาลประชาธิปัตย์” วันก่อน ให้สม่ำเสมอและน่าศรัทธาในสมัย “รัฐบาลเพื่อไทย” วันนี้แล้วไซร้ “ศาลรัฐธรรมนูญ” ย่อมต้องไม่ทำตนเป็น “ศาลการคลัง” หรือ “ศาลเศรษฐศาสตร์” อีกทั้งย่อมต้องไม่สำคัญผิดว่าตนเป็นฝ่ายบริหาร หรือผูกขาดการตรวจสอบความเหมาะสมของ พ.ร.ก. ที่รัฐบาลตราขึ้นไปทุกเรื่องทุกกรณี  

ในทางตรงกันข้าม “ศาลรัฐธรรมนูญ” พึงอาศัย “นิติวิธี” ในการตรวจสอบว่า รัฐบาลเพื่อไทยนั้นมี “เหตุผลที่เพียงพอ” เพื่ออธิบายได้ว่า พ.ร.ก. นั้นเป็นไปเพื่อ “รักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจ” และ “จำเป็นเร่งด่วน” หรือไม่ ส่วนจะเหมาะสมทุกแง่ทุกประการอย่างไรย่อมไม่เป็นประเด็นวินิจฉัย ดังนั้น หากไม่ใช่กรณีที่เหตุผลของรัฐบาลถูกหักล้างโดยสิ้นเชิงหรือเป็นเท็จโดยชัดแจ้ง และหากรัฐบาลไม่ได้ใช้อำนาจโดยไม่สุจริตเพื่อบิดเบือนรัฐธรรมนูญแล้วไซร้ ศาลย่อมชอบที่จะอาศัย “เหตุผลที่เพียงพอ” ของรัฐบาลเพื่อไทยเพื่อวินิจฉัยว่า พ.ร.ก. ดังกล่าว ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

เมื่อ “ความน่าศรัทธาในมาตรฐาน” คือฐานแห่งอำนาจตุลาการ ผู้เขียนก็ขอส่งกำลังใจให้ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยคดี พ.ร.ก. ของรัฐบาลชุดนี้โดยคำนึงถึงหลักวินิจฉัยในคดีรัฐบาลชุดก่อน ให้สมกับ “มาตรฐานที่พึงมี” เพื่อให้อำนาจตุลาการเป็นอำนาจแห่งกฎหมายที่ศักดิ์สิทธิ์โดยแท้