15 ก.ย.2557 ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ท่าพระจันทร์ มีการจัดงานเรื่อง “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ” ซึ่งเป็นการแลกเปลี่ยนและวิจารณ์หนังสือเรื่อง “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ: จากกำเนิดทุนนิยมนายธนาคารถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540” เขียนโดย ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มธ. วิทยากรภายในงานได้แก่ ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Tokyo และ ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มธ. งานนี้ได้รับความสนใจจากสื่อมวลชน อาจารย์นักศึกษาและประชาชนทั่วไปเข้าร่วมจนเต็มห้องประชุมชั้น 5 หนังสือเล่มดังกล่าวจัดพิมพ์โดยสำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกันเมื่อปีที่แล้ว เป็นการต่อยอดวิทยานิพนธ์และการทำวิจัยของผู้เขียนเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคตั้งแต่ทศวรรษ 2490 โดยอาศัยการค้นคว้าข้อมูลจากหลายแหล่งรวมทั้งการใช้พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร พ.ศ.2540 ต่อสู้ในศาลกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จนกระทั่งสามารถเข้าสืบค้นข้อมูลในหอจดหมายเหตุของ ธปท.ได้
ชมวิดีโอทั้งหมด พร้อมถอดเทปคำบรรยายด้านล่าง |
ตอน 1
ตอน 2
ตอน 3
อภิชาต สถิตนิรามัย
หนังสือเล่มนี้ คอนเซ็ปต์หลักๆ ที่ใช้เป็นคอนเซ็ปต์ง่ายๆ ว่า ความเข้มแข็งและความอ่อนแอของรัฐแยกไม่ออกจากความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในประวัติศาสตร์ของไทยที่ผ่านมา
ผมเชื่อว่ารัฐเป็นพลังสำคัญอันหนึ่งในการชี้นำเศรษฐกิจ โดยเฉพาะภายในบริบทของประเทศด้อยพัฒนาที่กำลังจะก้าวไปสู่ความเป็นอุตสาหกรรม รัฐเป็นพลังที่มีความสำคัญอันหนึ่งในการชี้นำการพัฒนาเศรษฐกิจได้ และจะชี้นำเศรษฐกิจได้สำเร็จหรือไม่สำเร็จก็ขึ้นอยู่กับลักษณะสำคัญของรัฐใน 2 ประการ พูดอีกอย่างเราอาจนิยามถึงความเข้มแข็งของรัฐได้จาก หนึ่ง รัฐที่มีความเป็นอิสระทางนโยบายจากกลุ่มพลังทางสังคมค่อนข้างสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มทุน ถ้านโยบายของรัฐถูกครอบงำโดยกลุ่มทุนรัฐก็ไม่สามารถชี้นำทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างที่ควรจะเป็น ถ้ารัฐถูกยึดกุมโดยกลุ่มทุนแสดงว่ามีความเป็นอิสระทางนโยบายต่ำ พูดอีกแบบคือ รัฐที่มีความเป็นอิสระทางนโยบายคือรัฐที่สามารถกำหนดเนื้อหาเชิงนโยบายที่จะชี้นำการพัฒนาเศรษฐกิจไปในทิศทางข้างหน้าได้ อีกลักษณะที่คุณสมบัติของความเข้มแข็งของรัฐ คือ ความสามารถของรัฐ (capability) ที่จะชี้นำการพัฒนาเศรษฐกิจ ถ้าคุณสามารถกำหนดเนื้อหาทางนโยบาย แต่ไม่สามารถผลักดันสู่การปฏิบัติที่เป็นจริงได้ เนื้อหาทางนโยบายนั้นก็เป็นจริงแค่บนกระดาษเท่านั้น
รัฐที่อ่อนแอก็คือตรงกันข้าม
ข้อเสนอในงานก็คือ ความเข้มแข็งและอ่อนแอในลักษณะนี้ในยุคต่างๆ ของรัฐไทย ตั้งแต่ 2490 ยุคจอมพล ป.ที่สอง จนกระทั่งถึง 2550 ผมคิดว่าความเข้มแข็งและอ่อนแอของรัฐในแต่ละยุคเป็นตัวแปรในการอธิบายความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการชี้นำทางเศรษฐกิจในแต่ละยุคได้พอสมควร
ผมใช้มโนทัศน์นี้เป็นแกนในการดำเนินเรื่อง ผมเสนอว่าในช่วงรอยต่อของจอมพล ป.และจอมพลสฤษดิ์ มันถูกปฏิรูปครั้งใหญ่ทั้งในเชิงสถาบัน คือ กฎเกณฑ์ กติกา และการปรับองค์กร re-engineering ของรัฐไทยหลายอย่าง รวมทั้งการปฏิรูประบบราชการในยุคสฤษดิ์ด้วย รวมทั้งการที่สฤษดิ์สามารถจัดการความขัดแย้งทางการเมืองในยุคก่อนหน้านั้นได้ ทำให้ยุคที่เกิดขึ้นจากการปฏิรูปตัวรัฐ ผมเรียกตามอาจารย์อัมมาร (สยามวาลา) ว่า เป็นยุคทุนนิยมนายธนาคาร หรือวิถีทางสะสมทุนแบบใหม่ขึ้นมาได้ ก็คือ นายธนาคารหรือเจ้าสัวนายธนาคารเป็นหนึ่งในพันธมิตรสามเส้าที่ก่อร่างสร้างตัวขึ้นมาในยุครอยต่อตรงนั้น เป็นสามพลังที่ช่วยกันสร้างระบบทุนนิยมนายธนาคาร ก็คือ นายธนาคารมีหน้าที่จัดสรรทุน ระดมเงินฝากมาแล้วประสาน จัดสรรการลงทุน, หน้าที่ของชนชั้นนำทางอำนาจ เช่น จอมพลสฤษดิ์ ก็คือขุนศึกในยุคนั้น ทำหน้าที่ปกครอง สร้างเสถียรภาพทางการเมือง กดปราบพลังทางสังคมอื่นๆ เพื่อสร้างสภาวะแวดล้อมให้เหมาะสมกับการลงทุนของทุนธนาคารและทุนอุตสาหกรรมภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมแบบทดแทนการนำเข้าในช่วงแรก แล้วพัฒนาต่อมาเป็นอุตสากรรมส่งเสริมการส่งออก สามก็คือ เทคโนแครต พวกนี้รับความไว้วางใจจากขุนศึก ทำหน้าที่กำหนดนโยบายการเงิน การคลัง อัตราแลกเปลี่ยน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ให้การเติบโตเป็นไปอย่างมีเสถียรภาพ ให้มีเงินเฟ้อต่ำ มีอัตราแลกเปลี่ยนที่ค่อนข้างคงที่ ไม่หวือหวา กดดันทำให้ธนาคารมีประสิทธิภาพมากขึ้น มีการรองรับความเสี่ยงที่ดีขึ้นในการระดมทุนจากระบบเศรษฐกิจไปจัดสรรทุนต่อให้นายทุนในภาค real sector สำเร็จบ้างไม่สำเร็จบ้างพอสมควร
พูดง่ายๆ ยุคทุนนิยมนายธนาคารเกิดจากพลังสามเส้านี้ที่ประนีประนอมกันได้ ตกลงกันได้ ในยุคจอมพล ป.ยังตกลงกันไม่ได้ว่ารูปแบบการสะสมทุนจะเป็นไปอย่างไร ดังนั้น ในยุคจอมพลป.เรายังเห็นนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยม แอนตี้นักธุรกิจ แอนตี้จีน จนกระทั่งปลายยุคจอมพล ป.นักธุรกิจหรือชนชั้นนำทางเศรษฐกิจจึงยอมร่วมมือขุนศึกหรือชนชั้นนำทางอำนาจแล้วก็เทคโนแครต หรือขุนนางนักวิชาการ ที่ตกลงกันได้และสร้างระบบทุนนิยมนายธนาคาร ระบบนี้ทำงานของมันมาและค่อนข้างประสบความสำเร็จทีเดียว
ผมกำลัง argue ว่าระบบทุนนิยมนายธนาคารที่ประสบความสำเร็จ ความสำเร็จที่เกิดขึ้นนั้นแยกไม่ออกจากการปรับตัวของรัฐไทยในทิศทางที่ทำให้มันมีอิสระทางนโยบายมากขึ้น มีความสามารถมากขึ้น ในยุคจอมพลสฤษดิ์ ร่างกฎเกณฑ์ กติกา ใหม่ๆ ออกมาเต็มไปหมด เช่น พ.ร.บ.ธนาคารพาณิชย์ พ.ศ.2505 พ.ร.บ.การงบประมาณ พ.ศ.2502 มีการเปลี่ยนกติกาเต็มไปหมดเพื่อสร้างระบบทุนนิยมนายธนาคาร การส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชน การสร้างบีโอไอ เป็นต้น รัฐในยุครอยต่อจอมพล ป.ถึงสฤษดิ์ มันถูกจัดวางใหม่ จบยุคที่หนึ่งอย่างรวดเร็ว
การขยายตัวของระบบเศรษฐกิจ ตั้งแต่ประมาณ 2502 เป็นต้นมา เติบโตในอัตราที่สูง มันได้ผลิตคนรุ่นใหม่ขึ้นมาเป็นคนชั้นกลาง มีพลังทางสังคมรุ่นใหม่ขึ้นมา ที่ทำให้พันธมิตรสามเส้าเดิมมันคับแคบเกินไปที่จะ accommodate คนรุ่นนี้ มันจึงระเบิดในทางการเมืองเป็นเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 เป็นต้น พลังชนชั้นกลางที่เป็นผลผลิตจากการพัฒนาของยุคสฤษดิ์ช่วยผลักดันกระบวนการ democratization ในเมืองไทย ตั้งแต่หลัง 2516 เป็นต้นมา แต่ว่าขบวนการทำให้เป็นประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่เกิดขึ้นนั้น เกิดในความหมายว่าเป็นการสร้างกติกา สถาบันทางการเมืองชุดใหม่ขึ้นมาเพื่อแทนที่ระบบแบบสฤษดิ์แบบถนอม กระบวนการแบบนี้นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2521 เป็นต้นมาจนถึงก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 มันมีลักษณะเด่นอันหนึ่งคือ เป็นรัฐธรรมที่ผลิตสถาบันทางการเมืองที่ไม่ว่าจะจงใจหรือไม่จงใจก็แล้วแต่ มันทำให้เกิดรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรคซึ่งทำให้รัฐบาลอายุสั้น มีเสถียรภาพต่ำ มีประสิทธิภาพประสิทธิผลในการผลักดันทางนโยบายที่แย่ นี่เป็นความเปลี่ยนแปลงในเชิงสถาบันที่ทำให้รัฐไทย ในทัศนะของผมมันค่อนข้างจะอ่อนแอลง นับตั้งแต่ปี 2521 เป็นต้นมา อีกทางหนึ่งภายใต้การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองแบบนี้ มันทำให้พันธมิตรสามเส้าเดิม คือ เทคโนแครต โดยเฉพาะในแบงก์ชาติ ในเศรษฐกิจมหภาคทั้งหลายที่เคยเป็นมันสมองที่อยู่เบื้องหลังความเติบโตทางเศรษฐกิจในยุคสฤษดิ์เสื่อมสลายลง เพราะเทคโนแครตเริ่มกระโดดลงมาเล่นการเมือง โดยเฉพาะการเมืองแบบ party politic เมื่อเทคโนแครตกระโดดลงมาเล่นการเมืองก็ทำให้การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคผิดพลาด โดยเฉพาะอย่างยิ่งความผิดพลาดทางนโยบายเกี่ยวกับการเปิดเสรีทางการเงินที่เริ่มต้นตั้งแต่ปี 2532 เป็นต้นมา เปิดในทิศทางที่ทำให้เงินทุนไหลท่วมเข้ามาในประเทศไทยด้วยความผิดพลาดทางนโยบายหลายๆ อย่าง ทำให้เกิดภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่จนนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจ 2540
ผมกำลังพูดว่า การอ่อนตัวลงของรัฐไทยเป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540
หลังจากเราได้บทเรียนอันนี้แล้ว สิ่งที่มันเป็นผลพวงที่ตามมาคือ การเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญ 40 โดยการออกแบบหรือความตั้งใจของคนร่างรัฐธรรมนูญนั้นต้องการให้เกิด strong government หรือ strong executive สิ่งที่เราได้ตามมาคือ รัฐบาลทักษิณ รัฐบาลทักษิณพยายามจะปฏิรูประบบราชการ มีนโยบายหลายอย่างตามมา ในแง่หนึ่งทำให้เกิดการตื่นตัวของคนอีกชุดหนึ่งที่ผมเรียกว่า “คนชั้นกลางรุ่นใหม่” พวกนี้เริ่มตระหนักว่าประชานิยมมันกินได้ กินได้ในความหมายที่ว่า บัตรเลือกตั้งเปลี่ยนเป็นพลังการกำหนดนโยบายได้ นักการเมืองต้องกำหนดนโยบายที่ให้ประโยชน์กับชาวบ้านด้วย อันนี้เป็นพลังใหม่ที่เกิดขึ้นมาในสมการทางการเมืองของไทย ในอีกแง่หนึ่ง รัฐธรรมนูญ40 ต้องการให้รัฐบาลมีความเข้มแข็ง ตรงนี้ทำให้รัฐสามารถแทรกแซงลงไปจัดการในระบบเศรษฐกิจหรือพลังทางสังคมได้อย่างหนาแน่นมากขึ้น พูดง่ายๆ รัฐธรรมนูญ40 รวมทั้งการปฏิรูประบบราชการของทักษิณด้วยทำให้ความสามารถของรัฐไทยในยุคทักษิณมันสูงขึ้น ซึ่ง argue ได้ว่าความเป็นอิสระของรัฐบาลทักษิณนั้นมันถูกตีกินด้วยกลุ่มทุนมากน้อยแค่ไหนอย่างไร แง่นี้เราอาจเห็นไม่ชัดว่าดีขึ้น รัฐบาลทักษิณก็ไม่ได้แตกต่างจากรัฐบาลอื่นที่นโยบายหลายๆ อย่างก็ถูกกำหนดโดยกลุ่มทุน แต่ในอีกแง่ เนื่องจากรัฐบาลทักษิณมีอำนาจมากขึ้น การกระจุกตัวในอำนาจทางการเมืองก็ได้ทำลายสมดุลของอำนาจเดิมที่มีการแชร์กันอยู่ในหมู่ชนชั้นนำหลายๆ ฝ่าย เมื่อเป็นเช่นนั้นก็ทำให้เกิดการรัฐประหารในปี 2549 ผลพวงที่ตามมาก็คือ มีความขัดแย้งทางการเมืองตั้งแต่ปี 2549 จนถึงปัจจุบัน
ดังนั้นในความหมายนี้ การอ่อนตัวลงของรัฐไทยและการที่รัฐบาลทักษิณไม่ได้ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปตัวรัฐในการเป็นผู้ชี้นำการพัฒนาของไทยต่อไปอีกระดับหนึ่ง ทำให้เรายังติดอยู่กับยุคปัจจุบัน ที่บอกว่ายุคทุนนิยมนายธนาคารมันล่มไปแล้ว แล้วสิ่งใหม่ที่มาแทนคืออะไร ผมยังไม่คิดว่าเรามีสิ่งใหม่อันนั้น
ปรากฏการณ์ที่เราเห็นในปัจจุบันก็คือ เราเห็นการลงทุนต่อจีดีพีของไทยลดลงไปครึ่งหนึ่ง จากเดิมเคยเป็น 40% เว่อร์เกินไปทำให้เกิดฟองสบู่ แต่ปัจจุบันมันเหลือเพียง 20% ตรงนี้เป็นตัวสะท้อนว่าระบบการสะสมทุนของไทยยังมีปัญหาอยู่
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร
วันนี้เตรียมมา 3 ประเด็น หนึ่ง จะจัดวางตำแหน่งแห่งที่และคุณูปการของหนังสือเล่มนี้อย่างไร สอง บทวิพากษ์เชิงทฤษฎีและมุมมองจากกรอบของเอเชียตะวันออก สาม ข้อเสนอคร่าวๆ ต่อการศึกษารัฐไทยในอนาคต
เรื่องการจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของงานเล่มนี้
เวลากล่าวถึงคำว่าอธิชาต จะหมายถึงเฉพาะเล่มนี้เป็นหลัก ในเล่มนี้เราสามารถแบ่งการให้เหตุผลในเชิงคำอธิบายทางเศรษฐศาสตร์การเมืองได้เป็นสองส่วนดังที่อาจารย์พยายามจะทำ ปลายทางคือ ความสำเร็จและความล้มเหลวของการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งอาจารย์แบ่งเป็น 3 ส่วน การพัฒนาเศรษฐกิจยุคแรกคือยุคป.-ยุคสฤษดิ์ , วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540, การปฏิรูปจากปี 2540 ถามว่าใช้อะไรเป็นตัวแปรในการวัดความสำเร็จหรือความล้มเหลว งานชิ้นนี้เสนอว่าอยู่ที่ความเข้มแข็งของรัฐ ถามว่าอะไรที่เป็นรากฐานอธิบายความเข้มแข็งของรัฐในระดับที่ลึกที่สุด อาจารย์เสนอว่ามันคือการต่อสู้ ความขัดแย้ง ผลประโยชน์และอุดมการณ์ของกลุ่มพลังทางสังคม
ทีนี้เราจะจัดวางตำแหน่งแห่งที่ทางวิชาการของหนังสือเล่มนี้อย่างไร ผมคิดว่าเราสามารถเทียบเคียงได้กับงาน 3 ชิ้น คือ ผลงานของเอนก เหล่าธรรมทัศน์ “มองเศรษฐกิจการเมืองไทยผ่านการเคลื่อนไหวของสมาคมทางธุรกิจ” มีจุดร่วมกันคือ ทั้งงานของอภิชาตและเอนกพยายามตอบว่าเราจะมองการเปลี่ยนผ่านจากยุคอำมาตยาธิปไตยมาเป็นอะไรในสังคมไทยหลังจากนั้น ซึ่งเอนกเสนอว่า เป็นภาคีรัฐสังคมแบบเสรีโดยเฉพาะในยุครัฐบาลเปรม ติณสูลานนท์ ในขณะที่อภิชาต เสนอว่าเราควรเรียกมันว่าทุนนิยมนายธนาคาร ผ่านความสัมพันธ์สามเส้าระหว่างทหาร เทคโนแครตและนายธนาคารเอกชน ซึ่งแน่นอนว่าอภิชาตได้ประโยชน์จากการศึกษาหลังเอนกราว 2 ทศวรรษ ดังนั้นคำอธิบายนี้จึงมีความสมเหตุสมผลกว่า
งานชิ้นนี้ยังเทียบเคียงได้กับ ผาสุก พงษ์ไพจิตร “พัฒนาการอุตสาหกรรมและพัฒนาการเศรษฐกิจ” เพราะว่าในงานชิ้นนั้นผาสุกเสนอว่ารัฐไทยเป็นรัฐขั้นกลาง ไม่ได้อ่อนแอมากและไม่ได้เข้มแข็งมาก ดังนั้นจึงประสบความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมมากกว่าประเทศในละตินอเมริกาเช่น บราซิล แต่ก็ด้อยกว่าประเทศในเอเชียตะวันออก เช่น เกาหลีใต้ แต่จุดต่างกันคือ อภิชาตจะเน้นบทาทของเทคโนแครตต่อการกำหนดโยบายเศรษฐกิจมหาภาค ไม่ใช่นโยบายอุตสาหกรรม
และที่ใกล้เคียงที่สุดคือ งานของรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ “กระบวนการกำหนดโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย” พิมพ์ครั้งแรกปี 2532 รังสรรค์มองว่า เทคโนแครตเป็นส่วนหนึ่งในอุปทานของการกำหนดนโยบายที่จะต้องปะทะประสานกับตัวแปรอื่น โครงสร้างส่วนบนและระบบทุนนิยมโลก และผมเห็นว่าแม้อาจารย์รังสรรค์จะใช้คำว่า “ตลาดนโยบายเศรษฐกิจ” แต่ในแง่การให้เหตุให้ผลเชิงคำอธิบาย งานของอาจารย์รังสรรค์ก็ใช้การต่อสู้ของพลังทางสังคมมาอธิบายเช่นกัน แต่ไม่ผ่านกรอบมโนทัศน์รัฐอ่อนรัฐแข็ง
นี่คือการจัดวางในวงวิชาการไทย
ถ้าจะจัดวางในวงวิชาการนานาชาติ เรามักจะจัดวางตามทฤษฎี ซึ่งถ้าเรายึดตามกรอบของ Kevin Hewison ที่แบ่งการวิเคราะห์เศรษฐกิจการเมืองไทยเป็นสี่สำนัก คือ สำนักการทำให้ทันสมัย สำนักทฤษฎีพึ่งพิง สำนักเสรีนิยมใหม่ สำนักสถาบันนิยม งานชิ้นนี้ก็จะจัดได้อย่างชัดเจนว่าอยู่ในสายของสำนักสถาบันนิยม ซึ่งมีงานอย่างเช่น งานของ Christensen อัมมาร สยามวาลาและคณะ, Doner and Ransey และ ฐิตินันท์ พงษ์สุทธิรักษ์ เป็นต้น ลักษณะร่วมของงานสายสถาบันนิยมคือ ยึดถือมโนทัศน์ทวิรัฐ หมายความว่า งานสายสถาบันนิยมจะมองเศรษฐกิจการเมืองแบ่งเป็น 2 ส่วนคือ ส่วนเมคโคร และไมโคร แล้วมองว่าส่วนแมคโครเป็นส่วนที่สร้างความเข้มแข็งให้กับเศรษฐกิจไทยตลอดเวลาที่ผ่านมา แต่ส่วนที่อ่อนแอคือส่วนไมโคร เกิดการแทรกแซง การแสวงหาค่าเช่าผ่านกระทรวงต่าง ที่ไม่ใช่กระทรวงมหภาค
ในส่วนคุณูปการและการกำหนดนโยบาย นอกเหนือไปจากการแสวงหาฐานข้อมูลใหม่ในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคอันเกิดจากความอุตสาหะของผู้เขียนเองในการค้นคว้าวิจัยแล้ว ผมคิดว่าผลกระทบที่ลึกซึ้งนั้นมี 4 ประการ คือ
1.การฟื้นฟูมโนทัศน์เศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องรัฐ ในช่วงเวลาที่การศึกษาเศรษฐศาสตร์กระแสหลักแทบจะละเลยหรือไม่พูดเรื่องบทบาทของรัฐแล้ว นี่จึงเป็นคุณูปการที่สำคัญมากที่ทำให้มโนทัศน์เรื่องรัฐไทยกลับมามีที่ยืนอีกครั้ง ดังเช่นที่อาจารย์อัมมารและอาจารย์ผาสุกเสนอไว้ในคำประกาศเกียรติคุณในหนังสือเล่มนี้
“งานเล่มนี้อ่อนไหวต่อบริบทการเมืองมากกว่านักเศรษฐศาสตร์โดยทั่วไป จุดเด่นที่สำคัญที่สุดอยู่ที่ในบทที่ 4 ซึ่งมีการวิเคราะห์ที่โดดเด่นมาก” อัมมาร
“เราจะต้องเข้าใจความสัมพันธ์ของรัฐไทย ระบบเศรษฐกิจ ผ่านพลังทางสังคมต่างๆ และการจัดสรรผลประโยชน์ที่ลงตัว” ผาสุก
2.งานชิ้นนี้ชี้ให้เห็นว่า ความสำเร็จของการปฏิรูปเศรษฐกิจมหภาค มันเริ่มในยุคสมัยของจอมพล ป. ตัวอย่างเช่น การยกเลิกอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา การควบคุมสินค้านำเข้า กฎหมายสวัสดิการสังคม เป็นต้น ซึ่งต่างจากเดิมที่เศรษฐศาสตร์การเมืองไทยมักเริ่มหมุดหมายในยุคของจอมพลสฤษดิ์ ดังนั้น ในแง่นี้งานของอภิชาตจึงอยู่ในกระแสใหม่ของสังคมศาสตร์ไทยที่กลับมาฟื้นฟูความเข้าใจต่อยุคสมัยจอมพลป. โดยเปิดประเด็นมิติทางเศรษฐกิจเพิ่มเติมจากประวัติศาสตร์และการเมือง ที่นำโดยอาจารย์ณัฐพล ใจจริง
3.ข้อเสนอที่เด็ดเดี่ยวมากของงานชิ้นนี้คือ สภาวะการเมืองภายในประเทศเป็นปัจจัยชี้ขาดการกำหนดนโยบาย ไม่ใช่แรงกดดันจากภายนอก ไม่ใช่แม้แต่ระบบทุนนิยมโลก ตัวอย่างเช่น การปฏิรูปยุคจอมพลป. เกิดกจากที่จอมพลป.ต้องการเอาตัวรอดจากฐานการเมืองอันง่อนแง่น สหรัฐอเมริกาจึงเป็นแนวร่วมที่จอมพลป.ต้องไขว่คว้าเอาไว้ ส่วนยุคจอมพลสฤษดิ์จำเป็นจะต้องอ้างสิทธิธรรมในการปกครองใหม่รวมถึงสภาวะสงครามเย็นและสงครามอินโดจีน ดังนั้น การฟันธงว่าการเมืองภายในเป็นตัวชี้ขาด จึงเป็นคุณูปการอีกอันหนึ่งในการให้เหตุให้ผล ถ้าตัวผมเองหรือผู้วิจารณ์จะปรับข้อเสนอนี้ให้แหลมคมยิ่งขึ้นก็อาจจะปรับได้ว่า การพัฒนาเศรษฐกิจไม่เคยเป็นเป้าหมายหลักของชนชั้นนำไทย เป็นแต่เพียงผลพลอยได้ของการต่อสู้ทางการเมืองเท่านั้น
4.เป็นคุณูปการเชิงนโยบาย ในขณะที่เรื่องการปฏิรูปถูกพูดถึงมากอย่างหลักลอย ใครที่ชูธงการปฏิรูป มันการันตีว่าตัวเขาไม่ต้องปฏิรูปตัวเขาเอง ดังนั้น การอ่านงานชิ้นนี้ผมรู้สึกว่า ถ้าคุณจะเริ่มปฏิรูปแล้วต้องการผลสำเร็จ คุณต้องกลับมามองที่ตัวรัฐเองด้วย อาจารย์อภิชาตกล่าวถึงระบบราชการที่แยกส่วน ความเสื่อมถอยทางคุณธรรมของเทคโนแครต อำนาจเผด็จการของผู้ว่าแบงก์ชาติ เป็นต้น เหล่านี้เป็นปัจจัยให้เกิดความล้มเหลวในการปฏิรูป ประเด็นคือ เวลาเรากล่าวถึงการปฏิรูปเศรษฐกิจ ต้องไม่ลืมว่าปัญหาและต้นตอมันอยู่ในตัวรัฐเองด้วย
ข้อวิพากษ์
เพื่อความก้าวหน้าทางวิชาการและทฤษฎี ผมขอเสนอบทวิพากษ์มาจากเชิงทฤษฎีและมุมมองของประเทศเอเชียตะวันออก ผมพบว่า งานชิ้นนี้ยังมีปัญหาอยู่ 3 ประการ คือ ปัจจัยอธิบาย สมมติฐานต่อเทคโนแครต บทบาทของรัฐและลำดับความสำคัญ
ประการแรก หลังจากอ่านงานชิ้นนี้แล้ว ผมเกิดคำถามว่า อะไรเป็นตัวกำหนดรัฐอ่อนรัฐแข็งกันแน่ แล้วรัฐอ่อนรัฐแข็งมันสำคัญแค่ไหน อย่างไร เพราะในบทที่หนึ่ง อาจารย์อภิชาตเสนอว่าตัวกำหนดความแข็งอ่อนของรัฐคือการต่อสู้ของกลุ่มพลังทางสังคม แต่พอถึงบทที่ห้า อาจารย์ลดทอนการต่อสู้ดังกล่าวเหลือแค่การเสื่อมสลายของปทัสถานของเหล่าขุนนางนักวิชาการ ในขณะที่บทที่ 6 และ7 สิ่งที่กลับมาเป็นตัวแปรสำคัญใหญ่คือรัฐธรรมนูญ สรุปแล้วมันคือพลังทางสังคม เทคโนแครต หรือรัฐธรรมนูญกันแน่ที่เป็นตัวชี้ขาดความสำเร็จหรือล้มเหลวของการฏิรูป ที่เป็นปัญหาเพราะงานสายสถาบันนิยมโดยทั่วไปมักจะฟันธงลงไปเลยว่า อะไรเป็นตัวการ เช่นงานบางชิ้นเสนอว่า democratization นี่แหละที่ทำให้เศรษฐกิจมหภาคแย่ บางชิ้นเสนอว่าระบอบอาณานิคมของญี่ปุ่นนี่แหละที่ทำให้รัฐเกาหลีเข้มแข็งขึ้นมา แต่งานชิ้นนี้ยังมีความคลุมเครืออยู่ ซึ่งน่าจะเกิดจากการที่อาจารย์อภิชาตแยกส่วนการวิเคราะห์ความสำเร็จและความล้มเหลวออกจากกันมากเกินไป ทำให้มองไม่เห็นความลักลั่น ปะปนระหว่างความสำเร็จและล้มเหลว หรือแม้แต่ผลกระทบทางอ้อมของชุดนโยบาย โดยเฉพาะหากเราเปรียบเทียบกับเอเชียตะวันออก และยังมองไม่เห็นข้อจำกัดภายในอันเกิดจากองค์ประกอบภายในของแนวร่วมผู้นำทางการเมืองเองนี่แหละ เพราะว่าพันธมิตรทหาร เทคโนแครต นายธนาคาร เอาเข้าจริงแล้วในวงวิชาการต่างประเทศจะเรียกว่า มันเกิดจากการต่อรองโดยนัย (implicit bargains) ที่มีทั้งต้นทุนและผลได้ของมันเองอยู่แล้ว เทคโนแครตเองก็มีส่วนหนึ่งในแนวร่วมนี้ไม่ใช่ผู้ถูกกระทำ ในแง่นี้เราอาจมองว่ามันเป็นแพ็คเกจที่มาด้วยกัน คือ ความล้มเหลวในการปฏิรูปก็มาจากพันธมิตรหรือรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของพันธมิตรนี้นั่นเอง เป็นต้นทุนของการหล่อเลี้ยงเผด็จการทหารและเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาคนั่นเอง ถ้าในการตีความของผม ถ้าอ่านงานชิ้นนี้แล้วเราอาจพูดได้ว่าความสำเร็จหรือความล้มเหลวในการปฏิรูประบบเศรษฐกิจไทยนั้นอธิบายได้จากองค์ประกอบของแนวร่วมเลย โดยความอ่อนความแข็งของรัฐอาจจะไม่มีนัยสำคัญเลยด้วยซ้ำ เพราะเรื่องรัฐอ่อนรัฐแข็งนั้นมีวิธีวัดที่ค่อนข้างลำบาก งานในปัจจุบันก็พยายามจะเสนอทางออก เช่นงานชิ้นนี้ของนักรัฐศาสตร์ชาวเวียดนามที่สอนอยู่ที่อเมริกา เปรียบเทียบเกาหลี เวียดนาม จีนและอินโดนีเซีย พยายามจะแยกองค์ประกอบของรัฐแข็งหรือรัฐพัฒนา เป็นส่วนที่มากขึ้นกว่าความเข้มแข็งซึ่งมันวัดยาก โดยดูว่าระบบ centralize ขึ้นไหม องค์กรทางการเมืองเข้มแข็งแค่ไหน และความสัมพันธ์ระหว่างทุนกับรัฐเป็นอย่างไร หรือแม้แต่นำมิติเชิงอุดมการณ์มาพิจารณาด้วยว่า รัฐอาจจะแข็งแต่อุดมการณ์หรือทิศทางที่กำลังไปนั้นไปในทิศทางไหน คือ ไม่ใช่ capability แต่เป็น priority ของรัฐด้วยเช่นกัน ขณะที่งานระยะหลังๆ ก็ชี้ให้เห็นด้วยว่า ความสัมพันธ์ระหว่างชนชั้นและผลต่อโครงสร้างรัฐนั้นไม่ได้เป็นเส้นตรง มันยอกย้อนกว่านั้น หมายความว่า การที่ elite หรือชนชั้นนำพยายามประนีประนอมกันนั้น เอาเข้าจริงแล้วแล้ว พบว่า เป็นผลลบต่อความเข้มแข็งของรัฐด้วยซ้ำ ในขณะที่ถ้าชนชั้นนำเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันจะเป็นผลบวกต่อความเข้มแข็งของรัฐ แต่ผลบวกนั้นไม่มากเท่ากับการที่ชนชั้นนำแตกหักกัน ยกตัวอย่าง เกาหลีใต้กับเกาหลีเหนือ มันทำให้แต่ละฝ่ายต้องเร่งสร้างองค์กร สร้างความสามารถมาต่อสู้กัน ดังนั้น ไม่ได้หมายความว่าการประนีประนอมนั้นจะสร้างผลดีเสมอไป อันนี้ดูจากประเทศเอเชียประเทศอื่น
ปัญหาประการที่สอง สมมติฐานต่อเทคโนแครต อาจารย์รังสรรค์ตั้งสมมติฐานก่อนหน้านี้ว่า ขุนนางนักวิชาการไทยเป็นปุถุชนที่มีกิเลสตัณหามีความเห็นแก่ตัวและแสวงหาผลประโยชน์สูงสุดดุจดังมนุษย์ทั่วไป แต่ถ้าอ่านงานชิ้นนี้จะค่อนข้างไปทางบวกกว่า บางหน้าอาจารย์อภิชาตเสนอว่า เทคโนแครตไทยมีพฤติกรรมอนุรักษ์นิยม ซื่อสัตย์ และมีความกลมเกลียวภายในสูง ซึ่งโดยส่วนตัวแล้วผมเห็นว่าการตั้งสมมติฐานแบบอาจารย์รังสรรค์มีความสมเหตุสมผลกว่า เพราะเราควรจะนำผลประโยชน์และมิติทางอุดมการณ์ของเทคโนแครตเข้ามาวิเคราะห์ด้วย ผลประโยชน์เช่นอะไร มีงานชิ้นหนึ่งของนักเศรษฐศาสตร์การเมืองในอเมริกาพบว่า เราไม่ควรจะหลงเข้าใจผิดว่าเทคโนแครตมีความเป็นกลางในช่วงที่ดำรงตำแหน่งในธนาคารกลาง แต่อาชีพที่เขาดำเนินมาในอดีตหรือ sector ที่เขาคาดหวังจะไปดำเนินในอนาคต มีผลต่อการกำหนดนโยบายของธนาคารกลางเอง ส่วนมิติด้านอุดมการณ์ หากเรานำเข้ามาพิจารณาด้วย ปัญหาบางอย่างที่อาจารย์อภิชาตเห็นว่าสำคัญ เช่น ทำไมเทคโนแครตที่ได้ชื่อว่ามีพฤติกรรมอนุรักษ์นิยม ซื่อสัตย์ กลมเกลียวภายในสูง จึงเปิดเสรีการเงินและตั้งใจกระตุ้นให้มีการนำเข้าเงินทุนขนานใหญ่ หากเอาอุดมการณ์มาพิจารณา ตรงนี้อาจไม่เป็นประเด็นด้วยซ้ำ เพราะอุดมการณ์ของเทคโนแครตเสรีนิยมใหม่ทั่วโลกในทศวรรษ 2530 ต่างก็เลิกแนวทางเปิดเสรีทางการเงิน โดยไม่จำเป็นต้องซื่อสัตย์หรือกลมเกลียวแต่อย่างใด
ประเด็นหลัก ผมคิดว่าความรุ่งเรืองหรือความเสื่อมถอยของเทคโนแครตไม่ควรผูกโยงเข้ากับความสำเร็จหรือล้มเหลวของเศรษฐกิจอย่างเป็นเส้นตรง เพราะเราจะแน่ใจได้อย่างไรว่าหากเทคโนแครตไทยมีอำนาจกว่าที่เคยได้รับ พวกเขาจะไม่ขับเคลื่อนประเทศไปสู่การเปิดเสรีมากกว่านี้ ดังเช่นที่เราพบในละตินอเมริกา ซึ่งนายพลให้อำนาจเทคโนแครตเสรีนิยมใหม่มากกว่านายพลไทย นอกจากนี้ข้อเท็จจริงอีกประการที่เราลืมไปก็คือ ถ้าเราดูเทคโนแครตในเอเชียตะวันออก กลุ่มคนที่มีอำนาจตัดสินใจในทิศทางเศรษฐกิจในยุค 1960-80 พวกเขาเป็นใคร ในญี่ปุ่นเป็นพวกจบนิติศาสตร์, ในไต้หวันเป็นวิศวกรและนักวิทยาศาสตร์, ในเกาหลีใต้เป็นนักเศรษฐศาสตร์แต่เป็นสายมาร์กซิสม์ที่เชื่อมั่นในการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักของประเทศ นั่นหมายความว่าถ้าเราเอาอุดมการณ์ของเทคโนแครตเข้ามาพิจารณาด้วยเราจะเห็นทิศทางการพัฒนาได้ดีขึ้น
ประการสุดท้าย ปัญหาบทบาทของรัฐและการจัดอันดับความสำคัญ ถ้าถามว่าหลังจากอ่านงานชิ้นนี้จบแล้ว แก่นคืออะไร งานชิ้นนี้คือการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับทุนธนาคาร ภายใต้ความเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจการเมืองไทย รัฐพัฒนาอาจจะไม่ใช่แก่นกลางของงานชิ้นนี้ด้วยซ้ำ เพราะในทางจุดกำเนิดของรัฐอ่อนรัฐแข็งมันเกิดมาจากฐานของประเทศเอเชียตะวันออกเกาหลี ไต้หวัน ญี่ปุ่น ที่พยายามจะคานวิธีคิดจากวอชิงตันหรือเสรีนิยมใหม่ที่พยายามเสนอว่ารัฐไม่ต้องมีบทบาทมาก ดังนั้น จุดเริ่มต้นของทฤษฎีรัฐอ่อนรัฐแข็งและรัฐพัฒนานั้นมาจากประสบการณ์ของเอเชียตะวันออกที่รัฐเหล่านี้เลือกการพัฒนาอุตสาหกรรมมากกว่าที่จะเลือกรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่น ในประเทศเกาหลีใต้ช่วงพัฒนาอุตสาหกรรม 1960-70 ถ้ารัฐบาลเกาหลีใต้หรือรัฐบาลปักจุงฮีต้องเลือกระหว่างให้เงินเฟ้อเพิ่มขึ้นอีกและเศรษฐกิจยังคงเติบโต ปักจุงฮีจะเลือกอย่างนี้ แต่ถ้าเป็นรัฐบาลไทยจะเลือกเงินเฟ้อต่ำ ข้อถกเถียงว่าประเทศไหนเจริญเติบโตมาได้อย่างไรมันขึ้นกับทฤษฎีที่เราเลือกใช้ ถ้าเลือกใช้ทฤษฎีอย่างหนึ่งก็ได้รับผลแบบหนึ่ง แต่หากเราเลือกใช้ทฤษฎีรัฐอ่อน รัฐแข็ง รัฐพัฒนา เราจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศ เพราะที่มาและประสบการณ์ empirical ของงานเหล่านี้มาจากการเอเชียตะวันออกที่มาจากการเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมเป็นหลัก ไม่ใช่การเน้นการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาค
ส่วนสุดท้าย คงกล่าวสั้นๆ ถามว่าเราจะศึกษารัฐไทยอย่างไรเพื่อต่อยอดทางทฤษฎีให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น ข้อถกเถียงในวงวิชาการนานาชาติเรื่องรัฐพัฒนา มีอยู่ 3 ประเด็นหลักๆ สายหนึ่งยังคงเชื่อว่าคุณจำเป็นต้องมีอาณานิคม มันยังจำเป็นสำหรับการสร้างรัฐ อีกสายหนึ่งเน้นภัยคุกคาม หมายความว่า ชนชั้นนำจะพัฒนาประเทศก็ต่อเมื่อมีภัยคุกคามต่อเนื่องและรุนแรง อีกสายหนึ่ง จะเน้นเรื่องการเมืองระหว่างชนชั้นนำกันเองที่มีผลต่อการกำหนดรัฐพัฒนา
งานเหล่านี้ก็ยังคงมองเห็นรัฐอ่อนรัฐแข็งมิติเดียว งานหลังๆ ก็พยายามจะศึกษาว่า เราจำเป็นต้องแยกความเข้มแข็งของรัฐ บางรัฐอาจเก่งทางด้านการคลังแต่อ่อนการบริหาร บางรัฐเก่งด้านอุตสาหกรรมแต่อ่อนด้านการคลัง ดังนั้นจึงจำเป็นต้องมองรัฐให้มีความหลากหลายมิติมากขึ้น
นอกจากนี้คือความหลากหลายของระบบทุนนิยม แม้แต่ประเทศพัฒนาแล้ว ประเทศในเอเชียตะวันออก ประเทศกำลังพัฒนาก็ควรมีความหลากหลายของระบบทุนนิยม สุดท้ายคือ คำอธิบายเรื่องกับดักรายได้ขนาดกลางหรือ medium income trap งานสายหนึ่งก็ยังเน้นว่าต้องให้ความสำคัญกับการพัฒนาอุตสาหกรรมอยู่ ดังนั้น การศึกษารัฐไทยในอนาคตจำเป็นต้องให้น้ำหนักกับกรองทฤษฎีและการศึกษาเปรียบเทียบมากขึ้น
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์
มีประเด็นที่อยากอภิปรายอยู่ 4 ประเด็น อรรถาธิบายว่าด้วยรัฐอ่อนรัฐแข็ง , การลดทอนความสำคัญของปัจจัยภายนอกประเทศ, อรรถาธิบายว่าด้วยระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา, การยกย่องจอมพลป.เกินกว่าความเป็นจริง อันนี้เห็นตรงกันข้ามกับอาจารย์วีระยุทธ
ประเด็นแรกว่าด้วยมโนทัศน์รัฐเข้มแข็ง-รัฐอ่อนแอ อาจารย์อภิชาตนำมโนทัศน์นี้มาใช้ในการอธิบายเรื่องการดำเนินนโยบายของรัฐไทยในช่วง 60 ปีเศษที่ผ่านมา คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า แบบจำลองรัฐอ่อนรัฐแข็ง ดีกว่า new classical model หรือไม่ อย่างไร เป็นแบบจำลองที่ทำให้เราเข้าใจกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในไทยดีขึ้นหรือเปล่า ในทางกลับกัน แบบจำลองของสำนักนีโอคลาสสิค สามารถจะ incorporate แนวความคิดว่าด้วยรัฐอ่อนแอรัฐเข้มแข็งเข้าไปในคำอธิบายได้หรือไม่ ซึ่งผมเอียงไปข้างที่บอกว่าได้ แต่แขวนไว้ก่อน
เวลาที่เราพูดถึงรัฐเข้มแข็ง รัฐอ่อนแอ คำอธิบายก็มีหลาหลายว่าอะไรเป็นปัจจัยกำหนดความเข้มแข็งหรือความอ่อนแอของรัฐ คำอธิบายจะแตกต่างกันมากระหว่างนักรัฐศาสตร์กับนักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์อาจจะบอกว่า การมี sovereignty เป็นเงื่อนไขอันจำเป็นของการที่จะมีรัฐเข้มแข็ง แล้วก็พานักเศรษฐศาสตร์เข้าป่าไป
อาจารย์อภิชาตใช้ตัวแปรสองตัวในการวัดความเข้มแข็งหรืออ่อนแอของรัฐ ตัวหนึ่งก็คือ state autonomy อีกตัวคือ state capacity ผมมีข้อสังเกตสองประการ ประการแรกคือ เส้นแบ่งระหว่างรัฐเข้มแข็งและอ่อนแอมันไม่ใช่เส้นสีดำ ไม่สามารถฟันโชะลงไปแล้วบอกได้ว่านี่เป็นรัฐอ่อนแอ นี่เป็นรัฐเข้มแข็ง มันเป็นแถบสีเทาในการแบ่ง ดังนั้นเราจะพบว่าอาจารย์อภิชาตไม่กล้าฟันธงว่ายุคสมัยไหนรัฐไทยอ่อนแอหรือเข้มแข็ง ฟันธงไม่ได้เพราะไม่ได้นำเสนอตัวแปรในการชี้วัดว่าความเข้มแข็งและอ่อนแอของรัฐมันถูกกำหนดด้วยอะไร และการไม่สามารถที่จะมีตัวชี้วัดได้ว่าเมื่อไรเข้มแข็งเมื่อไรอ่อนแอทำให้การวิเคราะห์ในหลายๆ ตอนไม่สามารถชักจูงให้เราเชื่อได้
ประเด็นที่สอง periodization เรื่องการจำแนกยุค เมื่อคุณเอาเรื่องความเข้มแข็งหรืออ่อนแอของรัฐเป็นตัวอธิบายที่สำคัญ การจำแนกยุคก็ควรจะจำแนกยุคก็ควรจำแนกโดยยึดความอ่อนแอหรือเข้มแข็งเป็นปัจจัยสำคัญ แต่ถ้าเราอ่านบทสรุปของอ.อภิชาต บอกว่า “ความสำเร็จของการปฏิรูปเศรษฐกิจ ยุค พ.ศ.2493-2506 เกิดขึ้นในช่วงที่รัฐไทยมีความเข้มแข็งมากขึ้นในช่วงรอยต่อระหว่างรัฐบาลจอมพลป. กับรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ แต่ความไม่สำเร็จในการปฏิรูปเศรษฐกิจหลัง 2540 เป็นเพราะความล้มเหลวในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่รัฐ” การจำแนกยุคที่ค่อนข้างกว้างขวาง 2493-2506 มันก่อให้เกิดคำถามมากมาย 2493-2506 รัฐไทยเข้มแข็งอย่างที่อ.อภิชาตอ้างหรือเปล่า 2493 เป็นช่วงที่จอมพลป.พิบูลสงครามล้มลุกคลุกคลาน ต้องต่อสู้กับกลุ่มรอยัลลิสต์ แล้วจอมพลป.ทำท่าจะแพ้ จึงทำรัฐประหาร 2494 ล้มรัฐธรรมนูญ 2492 นำเอารัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 กลับมาใช้ ไม่สามารถพูดได้เลยว่า รัฐบาลจอมพลป.พิบูลสงคราม อยู่ในยุคที่รัฐไทยเข้มแข็ง ผมไม่คิดว่าพูดได้
อยากจะกลับไปอ่านงานของ Daron Acemoglu (ดารอน อาเซโมกลู) เขียนเมื่อเกือบสิบปีที่แล้ว เขาเป็นนักเศรษฐศาสตร์ชาวเตอร์กี เชื้อสายอัลมาเนีย จบปริญญาตรีจากยอร์ค ยูนิเวอร์ซิตี้ ปริญญาโทและเอกจากลอนดอนสคูล เป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่มีผลงานถูกอ้างอิงมากที่สุด 1ใน10คนแรกของโลก และกำลังเข้าคิวจะรับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในอีก 5 ปีข้างหน้า ในงาน Politics and economics in weak and strong state เขาบอกว่า รัฐที่อ่อนแอเกินไปกับรัฐที่เข้มแข็งเกินไป มันสร้างปัญหา ก่อให้เกิดการบิดเบือนการใช้ทรัพยากร รัฐที่เข้มแข็งเกินไปอาจมีการเก็บภาษีในอัตราที่สูงมากจนกระทั่งก่อให้เกิดอุปสรรคในการลงทุนของภาคเอกชน ในอีกด้านหนึ่ง รัฐที่อ่อนแอมากเกินไปอาจทำให้รัฐไม่ลงทุนในเรื่องสินค้าสาธารณะเท่าที่ควรจะเป็น เพราะมองไม่เห็นประโยชน์ที่จะลงทุนในด้านนั้น บทความนี้อาเซโมกลูแยกระหว่างความเข้มแข็งทางการเมืองกับความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจ รัฐที่เข้มแข็งทางการเมืองอาจจะอ่อนแอทางเศรษฐกิจได้ ทำนองเดียวกันรัฐที่อ่อนแอทางการเมืองอาจจะเข้มแข็งทางเศรษฐกิจได้ การจำแนกสองมิตินี้ช่วยให้เราเห็นภาพได้ดีขึ้น ในสังคมมนุษย์ประชาชนมี exit option มีทางเลือกที่ออกไปจากรัฐ เช่น แทนที่จะประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจใน formal sector ก็ออกไปอยู่ใน informal sector ถ้าหากว่าทางเลือก หรือ exit option มีน้อย รัฐก็จะเก็บภาษีในอัตราสูง แต่ถ้า exit option มีมาก รัฐที่อ่อนแอทางเศรษฐกิจไม่สามารถเก็บภาษีในอัตราสูงได้ ดังนั้นก็อาจ under invest ในด้านสินค้าสาธารณะ เป็นต้น
ผมต้องการชี้ให้เห็นว่า การจำแนกประเภทระหว่างรัฐเข้มแข็งกับรัฐอ่อนแอมันมีปัญหา และนี่ไม่ใช่ปัญหาของนักรัฐศาสตร์เท่านั้น แต่เป็นปัญหาของนักเศรษฐศาสตร์ด้วย
ประเด็นที่สอง เป็นประเด็นที่อ.วีระยุทธส่งเสริมให้อ.อภิชาตหลงผิด คือ การลดทอนปัจจัยภายนอกประเทศ นี่อาจเป็นจารีตของนักเศรษฐศาสตร์การเมืองที่พยายามจะบอกกับเราว่า ทุกอย่างเกิดจากปัจจัยภายในประเทศ และปัจจัยภายนอกประเทศไม่มีความสำคัญหรือสำคัญนอก ทั้งที่ปัจจัยภายนอกประเทศสามารถมีอิทธิพลและส่งผลกระทบกับกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจทั้งโดยตรงและโดยอ้อม ตัวอย่างของปัจจัยภายนอกได้แก่ ระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ข้อตกลงระหว่างประเทศ องค์กรโลกบาล ประเทศมหาอำนาจ เป็นต้น แต่อ.อภิชาตพยายามลดทอนความสำคัญของปัจจัยภายนอกประเทศ โดยไม่ได้เน้นการวิเคราะห์ปัจจัยภายนอกประเทศอย่างเป็นกิจจะลักษณะเท่าที่ควร การลดทอนความสำคัญของปัจจัยภายนอกประเทศดังกล่าวนี้ ทำให้พลาดการวิเคราะห์ประเด็นหลักหลายประเทศ ทำให้บทวิเคราะห์ไม่รอบด้านและในหลายกรณีทำให้การวิเคราะห์พลาดประเด็นหลักอย่างไม่น่าจะเป็น
มีอยู่สามเรื่องที่อยากจะพูดถึงคือ หนึ่งการเดินตามเส้นทางเศรษฐกิจเสรีนิยม สอง การขับเคลื่อนการปฏิรูปเศรษฐกิจ สาม การละทิ้งระบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา
เรื่องแรก การเดินตามเส้นทางเศรษฐกิจเสรีนิยม อ.อภิชาตเสนอการวิเคราะห์ว่าสภาวะการเมืองภายในประเทศเป็นปัจจัยชี้ขาดที่ทำให้เกิดการปฏิรูปเศรษฐกิจช่วงปลายรัฐบาลจอมพลป.พิบูลสงคราม ต่อเนื่องกับรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ขณะที่ปัจจัยภายนอกประเทศเป็นปัจจัยรอง สหรัฐอเมริกาและองค์การระหว่างประเทศมิได้มีบทบาทหลักในการกดดันให้ไทยเดินตามแนวทางเศรษฐกิจเสรีนิยมอย่างมีประสิทธิผล อ.อภิชาตไม่ได้เสนอนิยามให้กระจ่างชัดว่าปัจจัยหลักแตกต่างจากปัจจัยรองอย่างไร ประเด็นนี้ขึ้นอยู่กับอัตวิสัยอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้
เนื้อหาบางตอนของหนังสือพยายามจะเชิดชูจอมพลป.ว่าเป็นหัวหอกในการขับเคลื่อนขบวนการเศรษฐกิจเสรีนิยมในประเทศไทย แต่การอ้างการตรากฎหมาย 4 ฉบับ เป็นการอ้างที่ผิด พ.ร.บ.ส่งเสริมอุตสาหกรรม 2497 ไม่อาจถือได้ว่าเป็นกฎหมายเศรษฐกิจเสรีนิยม แต่เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐในการส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งการลงทุนจากต่างประเทศ เนื้อหาบางตอนสื่อนัยว่าจอมพลป.เป็นผู้ผลักดันกฎหมายฉบับนี้ แต่เอกสารภายในธนาคารโลกบ่งบอกว่า เจ้าหน้าที่ธนาคารโลกบางคนมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมายฉบับนี้ ในข้อเท็จจริงหลังจากที่มีการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้มิได้มีบทบาทในการส่งเสริมการลงทุนเอกชนเลย ความข้อนี้ปรากฏอยู่ในวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกของ ดร.ชมเพลิน จันทร์เรืองเพ็ญ กฎหมายส่งเสริมอุตสหากรรม 2497 มันออกมาในช่วงรัฐบาลจอมพลป.กำลังเดินนโยบายเศรษฐกิจชาตินิยม นโยบายเศรษฐกิจชาตินิยมจะต้องต่อต้านอิทธิพลทางเศรษฐกิจของต่างชาติ แต่กฎหมายฉบับนี้นอกจากจะส่งเสริมการลงทุนจากเอกชนแล้วที่สำคัญคือส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ ซึ่งมันเป็นหมุดหมายที่บอกว่าจอมพลป.กำลังจะละทิ้งนโยบายเศรษฐกิจชาตินิยม
มีกฎหมายอีกสามฉบับซึ่งไม่ได้เป็นกฎหมายเศรษฐกิจเสรีนิยม แต่อ.อภิชาตตีขลุมว่าเป็นกฎหมายเศรษฐกิจเสรีนิยม คือ พ.ร.บ.ประกันสังคม 2497 พ.ร.บ.จัดที่ดินเพื่อความเป็นธรรม 2497 พ.ร.บ.จัดอาชีวะศึกษาสำหรับบุคคลบางจำพวก 2497 เหล่านี้เป็นกฎหมายซึ่งเป็นกลไกสร้างรัฐสวัสดิการ ไม่ได้เป็นกลไกสำหรับการขับเคลื่อนขบวนการเศรษฐกิจเสรีนิยม
การเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลไทยไปสู่แนวทางเสรีนิยมหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จะต้องถือเอาการยุบสำนักงานข้าวเป็นหมุดหมาย เพราะข้าวถือเป็นสินค้าออกรายการสำคัญที่สุดของสังคมเศรษฐกิจไทย และสำนักงานข้าวผูกขาดการค้าข้าวระหว่างประเทศ การผูกขาดการค้าข้าวระหว่างประเทศของสำนักงานข้าว จึงทำให้การค้าระหว่างประเทศของไทยมิได้เป็นไปแบบเสรีนิยมในสัดส่วนสำคัญ การเลิกสำนักงานข้าวจึงเสมือนหนึ่งการเลิกการผูกขาดการค้าข้าวระหว่างประเทศโดยรัฐ
ข้อที่น่าสังเกตคือ อ.อภิชาตกล่าวถึงสำนักงานข้าวแบบผ่านๆ และมองไม่เห็นความสำคัญว่าการยุบสำนักงานข้าวเป็นหมุดหมายของการเดินบนเส้นทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ
ข้อที่น่าสังเกตอีกประการหนึ่งก็คือ หนังสือเล่มนี้ไม่ได้อ้างอิงหนังสืองานศพของนายเกษม ศรีพยัคฆ์ หนังสือชื่อนโยบายการเงินการคลัง 2498-2502 พื้นฐานความเจริญทางเศรษฐกิจปัจจุบัน ซึ่งช่วยให้เข้าใจหมุดหมายของการเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจในช่วงนี้ได้ดีขึ้น คำถามสำคัญที่ต้องหาคำตอบคือ เหตุใดจอมพลป.พิบูลสงครามจึงปรับเปลี่ยนนโยบายเศรษฐกิจจากชาตินิยมมาสู่เสรีนิยม จอมพลป.เป็นผู้บงการให้ยุบสำนักงานข้าวด้วยตัวเองหรือไม่ คำตอบเบื้องต้นที่มีก็คือ จอมพลป.ต้องการการสนับสนุนจากประเทศมหาอำนาจ ประเทศมหาอำนาจล้วนไม่พึงพอใจนโยบายเศรษฐกิจชาตินิยมของรัฐบาลไทย ความข้อนี้รู้สึกได้จากการอ่านบันทึกความทรงจำของเซอร์โจซาย ครอสบี้ (Sir Josiah Crosby) Siam the crossroads อดีตทูตประเทศอังกฤษประจำประเทศไทย เมื่อล่วงถึงปลายทศวรรษ 2490 จอมพลป.ตระหนักชัดแล้วว่า อำนาจทางการเมืองกำลังหลุดลอยไปสู่กลุ่มซอยราชครู ซึ่งมี พล.ต.อ.ผิณ ชุณหะวัณ และพล.ต.อ.เผ่า ศรียานนท์ เป็นผู้นำ กับกลุ่มสี่เสาเทเวศร์ ซึ่งมีจอมพลสฤษดิ์เป็นผู้นำ จอมพลป.จำเป็นต้องเข้าหาฐานมวลชน ด้วยการเปิดให้ประชาชนมีเสรีภาพทางการเมืองมากขึ้น ทั้งในการแสดงความคิดเห็นในที่สาธารณะที่เรียกว่า ไฮด์ปาร์ก การจัดตั้งพรรคการเมือง การจัดตั้งสหภาพแรงงาน และด้วยการดำเนินนโยบายรัฐสวัสดิการเพื่ออำนวยความผาสุกแก่ประชาชน นอกจากนี้การปรับนโยบายเศรษฐกิจไปสู่แนวทางเสรีนิยมยังความพึงพอใจในหมู่ประเทศมหาอำนาจอีกด้วย
รัฐบาลไทยมีพันธะระหว่างประเทศที่จะต้องละทิ้งนโยบายชาตินิยมและหันสยามรัฐนาวาไปสู่แนวทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ เมื่อเข้าเป็นสมาชิกกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) และธนาคารโลก เพราะองค์กรโลกบาลทั้งสองล้วนยึดปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยม พันธะดังกล่าวนี้ถูกตอกย้ำอีกครั้งเมื่อรัฐบาลไทยทำความตกลงความเชื่อเหลือทางวิชาการและทางเศรษฐกิจกับสหรัฐอเมริกาในเดือนกันยายน 2493 ซึ่งอ.อภิชาตได้กล่าวถึงหนังสือเล่มนี้โดยละเอียด
จอมพลป.เป็นผู้บงการให้ยุบสำนักงานข้าวด้วยตัวเองหรือไม่ ผมไม่พบงานวิชาการที่ศึกษาประเด็นนี้ แต่ประเด็นที่เป็นไปได้มากกว่าคือ การกดดันผ่านบทสนทนาระหว่างเทคโนแครตรัฐบาลอเมริกัน องค์กรโลกบาล กับเทคโนแครตไทย บทสนทนาดังกล่าวนี้เป็นกลไกส่งผ่านความคิดเรื่องนโยบายโดยที่ทั้งสองฝ่ายต่างใช้ประโยชน์ซึ่งกันและกัน เมื่อรัฐบาลอเมริกันและองค์กรโลกบาลต้องการให้รัฐบาลไทยปรับเปลี่ยนนโยบายในเรื่องใด ก็มีบทสนทนากับเทคโนแครตไทยในเรื่องนั้น ข้างฝ่ายเทคโนแครตไทยเมื่อไม่สามารถผลักดันทำให้รัฐบาลไทยปรับเปลี่ยนนโยบายได้ ก็บอกผ่านเทคโนแครตรัฐบาลอเมริกันและองค์กรโลกบาลให้ช่วยสร้างแรงกดดันรัฐบาลของตน ทั้งนี้ปรากฏในหนังสือของพระบริพันธ์ยุทธกิจ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาลจอมพลป. ส่งถึงธนาคารโลกให้สร้างแรงกดดันรัฐบาลจอมพลป.ให้รัดเข็มขัดทางการคลังในช่วงปลายทศวรรษ 2490 ความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตไทย เทคโนแครตอเมริกัน และองค์กรระหว่างประเทศ ปรากฎอย่างชัดเจนในเหลียวหลังแลหน้า บันทึกความทรงจำของป๋วย อึ๊งภากรณ์ ด้วยเหตุดังนี้การลดทอนความสำคัญของปัจจัยภายนอกประเทศ ทำให้เราเกิดความเข้าใจการก่อเกิดและการขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูปเศรษฐกิจเป็นไปอย่างไม่รอบด้าน
ประเด็นที่สอง การขับเคลื่อนการปฏิรูปเศรษฐกิจ อ.อภิชาตให้ความสำคัญแก่องค์กรโลกบาลในการขับเคลื่อนการปฏิรูปเศรษฐกิจในประเทศไทยค่อนข้างน้อย ด้วยเหตุดังนั้น จึงไม่ได้สนใจศึกษา policy conditionalities ที่ผูกติดมากับเงินกู้ฉุกเฉินที่รัฐบาลไทยกู้มาจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ stand by arrangement และเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างที่รัฐบาลไทยกู้จากธนาคารโลก structural adjustment loan ทั้งๆ ที่เงื่อนไขการดำเนินนโยบายเหล่านี้อยู่ในปริมณฑลของการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ การขอเงินกู้ทั้งสองประเภทนี้เกิดขึ้นเมื่อระบบเศรษฐกิจไทยเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ กระบวนการกำหนดเงื่อนไขการดำเนินนโยบายมิใช่กระบวนการสั่งการจากองค์กรโลกบาลมายังรัฐบาลไทย หากแต่เป็นกระบวนการต่อรองระหว่างองค์กรโลกบาลกับรัฐบาล อำนาจต่อรองขึ้นอยู่กับความร้ายแรงของวิกฤตเศรษฐกิจ หากวิกฤตเศรษฐกิจยิ่งร้ายแรงมากเพียงใด อำนาจต่อรองของรัฐบาลยิ่งมีน้อยมากเพียงนั้น เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในทศวรรษ 2490 รัฐบาลไทยยังมีอำนาจต่อรองอยู่บ้าง แต่เมื่อเกิดวิกฤตในปี 2540 รัฐบาลไม่มีอำนาจต่อรองเลย ขอให้เปรียบเทียบ policy conditionalities ที่ปรากฏใน SBA1981 SBA1982 SBA1985 เทียบกับ SBA1997 ความเข้มข้นและความเข้มงวดของเงื่อนไขการปฏิรูปเศรษฐกิจขึ้นอยู่กับความร้ายแรงของวิกฤตเศรษฐกิจ หากวิกฤตเศรษฐกิจยิ่งร้ายแรงมากเพียงใด เงื่อนไขการปฏิรูปเศรษฐกิจก็จะยิ่งเข้มข้นและเข้มงวดมากเพียงนั้น โดยที่ความร้ายแรงของวิกฤตเศรษฐกิจมีความสัมพันธ์กับความเข้มแข็งหรือความอ่อนแอของรัฐ รัฐที่อ่อนแอมีแนวโน้มที่จะนำรัฐนาวาไปสู่วิกฤตได้โดยง่าย โดยที่ภาวะวิกฤตบั่นทอนความเข้มแข็งของรัฐได้อย่างสำคัญ รัฐที่ตกอยู่ในภาวะวิกฤตย่อมอยู่ในภาวะจำยอมที่จะต้องยอมรับเงื่อนไขการปฏิรูปเศรษฐกิจขององค์กรโลกบาลทั้งกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลก มีกลไกจัดสรรเงินให้กู้เป็นงวดและเมื่อใกล้สิ้นเวลาแต่ละงวดก็จะมีการประเมินว่ารัฐบาลลูกหนี้ได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินนโยบายมากน้อยเพียงใด หากมีการปฏิบัติตามเงื่อนไขในสัดส่วนสำคัญจึงยอมให้เบิกเงินกู้งวดถัดไปหากไม่มีหรือมีการปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินนโยบายน้อยเกินไปก็จะยุติการเบิกเงินให้กู้ รัฐบาลไทยเคยกู้เงินกู้ฉุกเฉินกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศในปี 2524 เนื่องจากเผชิญกับปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่ร้ายแรง แต่ถูกตัดเงินกู้เนื่องจากไม่ปฏิบัติตาม policy conditionalities เมื่อกู้เงินฉุกเฉินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศภายหลังวิกฤต 2540 คราวนี้รัฐบาลชวน หลีกภัย ปฏิบัติตามเงื่อนไขอย่างเชื่องๆ โดยมิได้คำนึงว่าเงื่อนไขการดำเนินนโยบายบางข้อเป็นการให้ยาผิด ดังเช่น การดำเนินนโยบายงบประมาณเกินดุล และบางข้อมิได้เกี่ยวข้องกับการแก้วิกฤต ดังเช่นการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน (privatization) การดำเนินนโยบายตามเงื่อนไขใน SBA1997 อย่างเชื่องๆ มีผลในการบั่นทอนทุนทางการเมืองของรัฐบาลชวนและพรรคประชาธิปัตย์อย่างร้ายแรง อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจหลังวิกฤตดังกล่าวหลายต่อหลายเรื่องอยู่ในเงื่อนไขการดำเนินนโยบายของเงินกู้ฉุกเฉินนี้
ความเข้มแข็งโดยเปรียบเทียบของรัฐบาลทักษิณ ปรากฏเมื่อรัฐบาลชวนปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินโยบาย SBA1997ไปมากแล้ว
ประเด็นที่สาม ประเด็นที่อ.อภิชาตไม่ให้ความสำคัญกับปัจจัยภายนอกประเทศอีกอัน คือ การละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา อ.อภิชาตให้เครดิตกับกลุ่มเทคโนแครตในการผลักดันให้ละทิ้ง multiple exchange rate system และหันมาใช้ single exchange rate system การให้เครดิตนี้ไม่ได้ผิดข้อเท็จจริง แต่ถูกไม่หมด
เพราะไทยเป็นสมาชิกกองทุนการเงินระหว่างประเทศตั้งแต่ปี 2492 ในฐานะสมาชิกไทยต้องปฏิบัติตามกฎกติกาของไอเอ็มเอฟ ซึ่งมีกฎกติกาที่ชัดเจนข้อหนึ่งว่า ห้ามสมาชิกใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา รัฐบาลไทยใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรามาตั้งแต่ปี 2489 กว่าจะละทิ้งระบบนี้ก็ในปี 2498 กินเวลา 6 ปีหลังจากที่เป็นภาคีสมาชิกของไอเอ็มเอฟ ระหว่างนี้ไอเอ็มเอฟก็กดดันให้ไทยหันไปใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนอันตราเดียว ผ่าน dialogue ระหว่างไอเอ็มเอฟกับเทคโนแครตไทย อ.อภิชาตไม่ให้ความสำคัญกับระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศในการวิเคราะห์ จึงไม่ได้ตระหนักว่ามาตรา 8 วรรค 3 แห่ง article agreement of IMF เป็นชนักติดหลังที่รัฐบาลไทยต้องปฏิบัติตาม คือ ต้องเลิกmultiple exchange rate system
หนังสือเล่มนี้ไม่ได้นำเสนอบทวิเคราะห์ multiple exchange rate system อย่างเป็นกิจจะลักษณะทำให้การวิเคราะห์หลายต่อหลายตอน สร้างความฉงนฉงายแก่ผู้อ่านจำนวนมาก มีประเด็นที่อยากพูดถึงอยู่สองประเด็น
ประเด็นแรก เหตุใด ธปท.จึงเลือกใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา
ประเด็นสอง นักการเมืองแสวงหาประโยชน์จากระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราอย่างไร
อ.อภิชาตยืนยันว่า ธปท.ต้องการใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราเป็นกลไกสะสมเงินสำรองระหว่างประเทศ เนื่องจากเงินสำรองระหว่างประเทศหร่อยหรอไปมากในระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง ความรู้เศรษฐศาสตร์เบื้องต้นบอกแก่เราว่า เงินทุนสำรองระหว่างประเทศจะเพิ่มขึ้นก็ต่อเมื่อดุลการชำระเงินระหว่างประเทศเกินดุล ผมจึงอดสงสัยไม่ได้ว่า หากดุลการชำระเงินระหว่างประเทศขาดดุล เงินสำรองระหว่างประเทศจะเพิ่มขึ้นได้อย่างไร ไม่ว่าสังคมเศรษฐกิจไทยจะใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนระบบใด ทั้งยังไม่มีกลไกอะไรรับประกันว่าระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราจะช่วยให้ดุลการชำระเงินระหว่างประเทศเกินดุลได้
ผมเรียนรู้มาเป็นเวลาช้านานว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราที่ธนาคารแห่งประเทศไทยนำมาใช้หลังสงครามโลกครั้งที่สอง มีจุดมุ่งหมายหลักในการแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อโดยผ่านกลไกอย่างน้อยสองกลไก กลไกแรก คือ การลดปริมาณเงินที่หมุนเวียนระบบเศรษฐกิจ กลไกที่สอง คือ การกดราคาสินค้าออกบางประเภท โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ข้าว การบังคับซื้อเงินตราต่างประเทศได้จากการส่งออกสินค้าออกรายงานสำคัญ โดยให้อัตราแลกเปลี่ยนทางการซึ่งน้อยกว่าอัตราตลาด ทำให้เงินบาทออกสู่การหมุนเวียนน้อยกว่าที่ควร การลดปริมาณเงินที่หมุนเวียนมีผลในการลดแรงกดดันของเงินเฟ้อ ในอีกด้านหนึ่งสินค้าที่ถูกบังคับขายในอัตราต่ำกว่าอัตราตลาดย่อมขายได้ราคาเป็นเงินบาทต่ำกว่าที่ควร ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราจึงมีผลในการกดราคารสินค้าออกที่ถูกบังคับ เมื่อระบบนี้ใช้กับข้าวย่อมมีผลในการกดราคาข้าวในประเทศ ทำให้ค่าครองชีพในประเทศต่ำกว่าที่ควรจะเป็น เครื่องมือของระบบอัตรแลกเปลี่ยนหลายอัตรามีอย่างน้อย 3 ประเภท หนึ่ง รายการสินค้าออกที่บังคับซื้อเงินตราต่างประเทศในอัตราทางการ สอง อัตราส่วนของเงินตราต่างประเทศที่ซื้อจากการส่งออกที่ถูกบังคับซื้อในอัตราทางการ สาม timing ในการใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา
อ.อภิชาตกล่าวซ้ำในหลายกรรมหลายวาระว่า นักการเมืองแสวงหาประโยชน์จากระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราและย้ำว่าการละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราเป็นการทุบหม้อข้าวนักการเมือง แต่ไม่มีข้อมูลรายละเอียดว่านักการเมืองแสวงหาประโยชน์จากการระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราได้อย่างไร หากนักการเมืองจะหาประโยชน์จากระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา นักการเมืองต้องเข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา เช่น การเลือกประเภทสินค้าส่งออกที่จะบังคับซื้อเงินตราต่างประเทศที่ได้จากการส่งออก รวมทั้งการกำหนดสัดส่วนเงินตราต่างประเทศที่จะบังคับซื้อ การเลือกรายการสินค้านำเข้าที่จะขายเงินตราต่างประเทศในอัตราทางการ แต่ผู้เขียนไม่ได้ให้ข้อมูลเหล่านี้ และผมไม่พบงานวิชาการที่ให้ข้อมูลประเด็นนี้ ตามความเข้าใจของผม ผู้ส่งออกสินค้าที่ถูกธนาคารแห่งประเทศไทยบังคับให้ขายเงินตราต่างประเทศในอัตราทางการ ส่วนหนึ่งขายตรงธปท. อีกส่วนหนึ่งขายผ่านธนาคาพาณิชย์ที่มีความสัมพันธ์ทางธุรกิจ จากนั้นธนาคารพาณิชย์จึงขายต่อให้ธปท. ธนาคารพาณิชย์สามารถหากำไรจากความแตกต่างของเงินตราต่างประเทศได้ก็โดยการรายงานอัตราที่รับซื้อต่ำกว่าความเป็นจริง หากธปท.จับได้ก็จะมีการลงโทษด้วยมาตรการต่างๆ ดังเช่นการปรับ สหธนาคารกรุงเทพ ถูกธปท.สั่งปรับด้วยกรณีเช่นนี้ สหธนาคารกรุงเทพวิ่งเต้นนักการเมืองเพื่อให้ช่วยกดดันให้ธปท.ลดค่าปรับ จอมพลสฤษดิ์บอกให้ป๋วย อึ๊งภากรณ์ รองผู้ว่าธปท.ขณะนั้นช่วยลดค่าปรับโดยอ้างว่าจอมพลสฤษดิ์ และพล.ต.อ.เผ่า จะเข้าไปซื้อหุ้นในธนาคารนี้ อ.ป๋วยเสนอให้ผู้ทรงอำนาจทั้งสองนำเรื่องเข้าครม.เพื่อให้มีมติยกเว้นหรือลดหย่อนค่าปรับ ต่อมาอ.ป๋วยถูกปลดจากรองผู้ว่าธปท.ในเดือนธันวาคม 2496 กรณีนี้เป็นกรณีที่อภิชาตยกมากล่าวอ้างซ้ำแล้วซ้ำเล่าว่านักการเมืองหาประโยชน์จากอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา ทั้งๆ ที่นายธนาคารพาณิชย์เป็นผู้ที่หาประโยชน์โดยตรง นักการเมืองผู้ทรงอิทธิพลเป็นผู้ปกป้องนายธนาคารอีกทอดหนึ่ง เมื่อรัฐบาลละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา ประกอบกับการยุบสำนักงานข้าว มาตรการที่นำมาใช้ทดแทนเพื่อมิให้ราคาธัญพืชเพิ่มสูงมากจนเกินไป ได้แก่ภาษีสินค้าเกษตรส่งออกรายการสำคัญ รวมทั้งการเก็บพรีเมี่ยมข้าว อ.อภิชาตเสนอการวิเคราะห์ว่า จอมพลป.ยอมรับการละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราตามเมนูนโยบายนี้เพราะทำให้รัฐบาลมีรายได้จากการเก็บภาษีส่งออกและพรีเมี่ยมข้าวเพิ่มขึ้น หลงลืมไปว่ากำไรที่ธปท.ได้รับจากระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา ส่วนสำคัญ ธปท.นำส่งเป็นรายได้ของรัฐในรายการส่วนแบ่งกำไรจากธปท.เมื่อเลิกระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา รายการส่วนแบ่งกำไรจากธปท.ก็จะต้องลดน้อยไป ในอีกด้านหนึ่งเมื่อยังมีสนง.ข้าว กำไรจากสนง.ข้าวก็เป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญไม่น้อยของรัฐ เมื่อยุบสนง.ข้าวรัฐก็สูญเสียรายได้แหล่งนี้ไปด้วย ความสำคัญของกำไรจากระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราและกำไรจากสนง.ข้าวปรากฏอยู่ในหนังสืออังเดร มุสนี่
ประเด็นสุดท้ายที่อยากจะพูดถึงก็คือ การยกย่องจอมพลป.พิบูลสงคราม เกินกว่าความเป็นจริง อันนี้เป็นประเด็นที่ตรงกันข้าวมกับที่อ.วีระยุทธพูด
ผู้เขียนกล่าวว่า “ในขณะที่ความทรงจำทางประวัติศาสตร์ต่อยุคจอมพลป.นั้นคือ ยุคทุนนิยมขุนนาง หรือยุคทุนนิยมข้าราชการที่รัฐมีบทบาทแทรกแซงระบบเศรษฐกิจอย่างสูง ซึ่งอาจตีความได้ว่าเป็นสาเหตุหนึ่งที่ขัดขวางการเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้น การรัฐประหารโค่นล้มจอมพลป.จึงเป็นการล้มทุนนิยมขุนนางและเข้าสู่ยุคสมัยทุนนิยมเสรี หรือทุนนิยมนายธนาคาร ความทรงจำหลักนี้ถือได้ว่าถูกต้อง แต่ในขณะเดียวกันความทรงจำหลักนี้ก็มองข้ามหน่ออ่อนของการพัฒนาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในยุคจอมพลป.”
ข้อถกเถียงหลักในด้านข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า จอมพลป.เป็นผู้ปลูกหน่ออ่อนการพัฒนาเศรษฐกิจด้วยตนเองหรือไม่และมากน้อยเพียงใด ข้อที่ประจักษ์ชัดก็คือ หนังสืออาจารย์อภิชาตยกย่องจอมพลป.พิบูลสงครามเกินกว่าความเป็นจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการยกย่องว่าจอมพลป.เป็นผู้ปรับเปลี่ยนเศรษฐกิจหลักจากนโยบายเศรษฐกิจชาตินิยมมาสู่เสรีนิยม โดยมิได้คำนึงถึงพันธะที่รัฐบาลไทยมีต่อไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก รวมทั้งพันธะที่มีต่อสหรัฐอเมริกาภายใต้ความตกลงว่าด้วยความช่วยเหลือทางวิชาการและเศรษฐกิจ 2493 อีกทั้งยังลดทอนบทบาทของขุนนางวิชาการที่ผลักดันสังคมเศรษฐกิจไทยไปสู่เส้นทางเศรษฐกิจเสรีนิยม นอกจากนี้การแบ่งยุคการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของผู้เขียน ซึ่งยึดปี 2493 ซึ่งเป็นปีที่มีความตกลงว่าด้วยความช่วยเหลือทางวิชาการและเศรษฐกิจกับสหรัฐอเมริกา สื่อสารว่าปี 2493 เป็นปีที่มีการเปลี่ยนเมนูนโยบายเศรษฐกิจทั้งๆ ที่ข้อเท็จจริงระหว่างปี 2493-2496 ไม่มีการเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจที่สำคัญ หนังสือเล่มนี้กล่าวถึงการแทรกแซงนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของจอมพลป.ในสำเนียงส่อไปในทางยกย่อง จอมพลป.ไม่มีความรู้ทางเศรษฐศาสตร์ มิพักต้องกล่าวถึงความรู้ด้านการเงินระหว่างประเทศ อ.อภิชาตไม่นำพาที่จะอธิบายเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ของธปท.ในการกำหนดนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนอันนำไปสู่การลาออกของผู้ว่า ธปท. ทั้งพระองค์เจ้าวิวัฒนชัยในปี 2492 และหม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ ในปี 2495 วงวิชาการเศรษฐศาสตร์กระแสหลักยืนอยู่ข้างธปท.ในกรณีทั้งสองมากกว่ายืนอยู่ข้างจอมพลป. หนังสือไม่ได้กล่าวถึงบุคคลและคณะบุคคลที่เป็นที่ปรึกษาเศรษฐกิจของจอมพลป. การกล่าวถึงกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในยุคของจอมพลป.ไม่มีชีวิตชีวามากเท่ากับการนำเสนอบทวิเคราะห์ว่าด้วยความเสื่อมถอยของกลุ่มขุนนางนักวิชาการในบทที่ 5 และการแก้ปัญหาหลังวิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี 2540 ในบทที่ 6 หากจอมพลป.มีอัจฉริยภาพในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจดังที่ผู้เขียนกล่าวเป็นนัย เหตุใดจอมพลป.จึงไม่ผลักดันให้สภาเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งสถาปนาตั้งแต่ปี 2493 มีบทบาทที่กระฉับกระเฉงมากกว่าที่เป็นอยู่จริงโดยที่มิได้เป็นหน่ออ่อนแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจแม้เพียงแต่น้อย ด้วยเหตุดังนี้ ตลอดทศวรรษ 2490 เกือบไม่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิตของเศรษฐกิจไทยเลย และอาจจะช่วยให้เข้าใจได้อีกว่า ทำไมการปฏิวัติอุตสาหกรรมจึงไม่เกิดขึ้นในยุคจอมพลป.
ผมมีบทวิพากษ์เพียงแค่นี้ ไม่อย่างนั้นจะยาวกว่านี้เยอะ
อภิชาต ตอบ
ต้องขอขอบคุณผู้วิจารณ์ทั้งสอง ที่เสียสละเวลาอ่านและคอมเม้นท์อย่างละเอียด
อันที่หนึ่งที่ต้องยอมรับคือ คอนเซ็ปต์การแบ่งรัฐแข็งรัฐอ่อนแอรวมถึงเรื่องตัวชี้วัดมันยังไม่ชัด เป็นจุดอ่อน แต่มันเกินกว่าจะเยียวยาในตอนพิมพ์ ตรงนี้เป็นข้อวิจารณ์ที่ตรงกันระหว่างสองท่าน
เรื่องอื่น ขอตอบอ.รังสรรค์ก่อนเท่าที่จะตอบได้ อ.รังสรรค์วิจารณ์เรื่องปัจจัยภายนอกประเทศว่าฟันธงให้น้ำหนักกว่าปัจจัยภายนอกประเทศน้อยเกินไป แม้ฟังแล้วผมก็ยังยืนยันว่า ปัจจัยภายในมีอิทธิพลมากกว่า ผมอาจมีความพลาดในการเลือกตัวบ่งชี้ เช่น สำนักงานข้าว ผมพูดแบบผ่านๆ ไปจริงๆ แต่เรื่อง multiple exchange rate เหตุใดทำให้จอมพลป.ยอมรับข้อเสนอของเทคโนแครตที่จะให้เปลี่ยนเป็น single exchange rate ซึ่งมีมานานแล้ว แต่มันถูกยกเลิกวันที่ 1 ม.ค.2498 ประเด็นคือเราต้องไปดูที่ 2497 ที่มีการตกลงกัน ประเด็นที่เราเห็นร่วมกันคือ ตอนนั้นจอมพลป.เริ่ม shift นโยบายมาหา popularity มากขึ้นเนื่องจากกลุ่มซอยราชครู และสี่เสาเทเวศร์สามารถจะรัฐประหารจอมพลป.ได้ตลอดเวลา จอมพลเผ่าถึงกับเข้าไปสถานทูตอเมริกาเพื่อขอนุญาตทำรัฐประหารแต่อเมริกาไม่อนุญาติ ดังนั้น จอมพลป.รู้ ผมไม่ได้บอกว่าปัจจัยภายนอกไม่สำคัญเลย แต่ผมยังยืนยันอยู่ว่า การที่จอมพลป.รู้สึกถึงความง่อนแง่นแล้วจึงหันมาเล่นเกมที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เพราะว่าบรรยากาศการเล่มเกมประชาธิปไตยนี่แหละ จึงทำให้จอมพลป.รับนโยบายของเทคโนแครต ซึ่งนำมาซึ่งการยกเลิก multiple exchange rate ปัจจัยหลักมันมาจากการต้องการเอาตัวรอดของจอมพลป.นั่นเอง อันที่ฟันว่าอเมริกาเป็นปัจจัยรองก็คือกลับมาที่การเซ็นสัญญา 2493 จอมพลป.ต้องการเงินช่วยเหลือโดยเฉพาะทางทหารและเศรษฐกิจเป็นของแถม ผมอาจเขียนไม่ละเอียด ผมไม่ได้บอกว่าการปฏิรูปเศรษฐกิจเริ่มที่ปี 2493 แต่ผมเริ่มที่ปี 2497 สัญญาณที่ชัดเจนก็คือ การยกเลิก multiple exchange rate พ.ร.บ.อุตสาหกรรม และพ.ร.บ.ประกันสังคม เป็นหนึ่งในแพ็กเกจที่ทำให้เห็นว่าจากที่จอมพลป.แต่เดิมไม่แคร์ชาวบ้านก็ต้องเปลี่ยนมาเล่นเกมเอาใจคนเลือกตั้ง แต่ผมไม่ได้ใช้ พ.ร.บ.ประกันสังคมอันนั้นเป็นตัวแทนเสรีนิยม
ผมเขียนเรื่องพ.ร.บ.ส่งเสริมอุตสาหกรรม เป็นตัวแทนเสรีนิยม เป็นไปได้มากอย่างที่อ.รังสรรค์พูดถึงบทสนทนาของเทคโนแครตไทยกับเทคโนแครตเวิลด์แบงก์ แต่คิดว่าอิทธิพลเชิง instrumental รับอยู่แล้ว จากที่เรียนรู้จากอาจารย์ เทคโนแครตไทยใช้ต่างประเทศบีบรัฐบาลตลอดเวลาอยากได้อะไร ไม่ใช่ไม่รู้ แต่ประเด็นที่ผม argue คือ ถ้าจอมพลป.ยังสามารถยืนอยู่ได้ในการเมืองแบบเดิมในยุคสามทหารเสือก่อนที่กลุ่มราชครู สฤษดิ์จะชนกันขนาดนั้น ถ้าการเมืองอันนั้นไม่เปลี่ยนจอมพลป.จะยอมเปลี่ยนนโยบายหรือเปล่า ในปี 2497 การเปลี่ยนนโยบายไม่ใช่เฉพาะการออกพ.ร.บ.ส่งเสริมอุตสาหกรรม แต่จอมพลป.สั่งให้รมต.ที่นั่งในตำแหน่งทางเศรษฐกิจ ตามบริษัทต่างๆ ถอนตัวออกจากตำแหน่งอันนั้น ก็เพื่อที่จะสร้างความนิยม เอาทหารออกจากธนาคาร แต่ไม่มีใครทำ รมต.ของจอมพลป.ก็นั่งต่อไป แต่ชัดเจนว่าประมาณ 2497 การแอนตี้จีน แอนตี้นักธุรกิจ ของจอมพลป.เปลี่ยนชัดเจน ซึ่งอันนี้แหละที่ฟันว่าเป็นอิทธิพลจากการเมืองภายใน เพราะผม argue ว่าในขณะที่เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศในปี 2493 ที่เซ็นไว้มีข้อหนึ่งชัดเจนว่าเศรษฐกิจไทยต้องเดินตามทิศทางเศรษฐกิจเสรีนิยม และเป็นอย่างที่อาจารย์บอกว่าถูกตะวันตกตีก้นอยู่ตลอดเวลาให้เดินในทิศทางนี้ แต่ประเด็นของผมคือ timing ทำไมจอมพลป.จึงเลือกที่จะเดินตามก้นในปี 2497 ทำไมไม่ก่อนหน้านั้น เพราะไอเอ็มเอฟ อเมริกา ธนาคารโลกก็บีบมาก่อนอยู่แล้ว ปัญหาจึงอยู่ที่ timing ผมอธิบาย timing นี้จากการเมืองภายใน จึงบอกว่ามันเป็นหลัก ไม่ได้เป็นรอง อันนี้เป็นการตีความที่แตกต่างกันระหว่างผมกับอาจารย์รังสรรค์
เรื่องที่ว่าชมจอมพลป.มากเกินไป จอมพลป.ไม่รู้เรื่องอัตราแลกเปลี่ยน ผมเขียนไปก่อนหน้านั้นไม่ใช่หรือว่ากรณีการขึ้นค่าเงินปอนด์ การลาออกหม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ ลาออก ผมก็เขียน แล้วก็ยังเขียนเรื่องพระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ไชยยันต์ ที่ลาออก กรณีที่ป๋วย ถูกกดดันให้ลาออก ผมก็เขียน จะบอกว่าผมชมจอมพลป.หรือ ผมก็ด่าจอมพลป.ไม่ใช่หรือ
ตัวอย่างเรื่อง multiple exchange rate ผมใช้กรณีนี้เพื่อเป็นหมุดหมายว่าเป็นครั้งแรกที่เทคโนแครตประสบความสำเร็จทางนโยบาย ไม่ใช่จอมพลสฤษดิ์เท่านั้นที่เทคโนแครตได้รับการยอมรับ ความสำเร็จของเทคโนแครตมันเริ่มต้นตั้งแต่ปลายยุคจอมพลป. แล้ว พร้อมๆ กับที่ป.ปรับทิศทางสู่การหันมาเล่นเกมประชาธิปไตย ผมใช้เรื่องนี้แม้จะอ่อนด้อยในประเด็นอื่นเช่นไม่ได้ลงรายละเอียดว่านักการเมืองหากินกับมันยังไง แต่ผมใช้มันเป็นแค่หมุดหมายของอิทธิพลเชิงนโยบายของตัวละครใหม่ทางเศรษฐกิจกำลังจะเกิดขึ้นแล้วนะ ในกรณีนี้คือเทคโนแครต ไม่ได้เกิดพร้อมกับยุคสฤษดิ์ แต่เกิดก่อนแล้ว
ประเด็นเรื่อง หน่ออ่อน ในฟุตโน้ตที่อาจาย์อ่านก็ชัดเจน ผมเห็นว่าภาพหลักของจอมพลป.ยังเป็นอย่างนั้นอยู่ เขียนชัดแล้วไม่ใช่หรือ ผมยอมรับว่าจอมพลป.ไม่ใช่ผู้ที่เป็นนักพัฒนาประเทศ ในความหมายของการก่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจ ประเด็นหลักก็ยังเป็นยุคของทุนนิยมข้าราชการอยู่ ยังแอนตี้ธุรกิจอยู่ แต่ผมเสนอ fact ที่ตามมาหลังจากนั้นว่ามีอีกด้านหนึ่งที่เราหลงลืมไป เช่น การจัดตั้งแผนพัฒนาเศรษฐกิจ การจัดตั้ง กสว. คณะกรรมการวางผังเศรษฐกิจ หรือหน่ออ่อนของสภาพัฒน์ ในยุคจอมพลป. รับทุนการรับความช่วยเหลือจากอเมริกาในปี 2493 ทำให้รัฐบาลไทยส่งนักเรียนจำนวนมากไปเรียนต่อ และนักเรียนที่ไปเรียนต่อในยุคจอมพลป. กลับมาทันใช้พอดีในยุคจอมพลสฤษดิ์ ในการพัฒนาประเทศ ผมใช้ว่าเป็นหน่ออ่อนในความหมายแบบนี้
ในยุคนี้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจมีการปรับปรุงพันธุ์ข้าว เริ่มในยุคจอมพลป.แล้วมาออกดอกผลในยุคสฤษดิ์ ระบบบัญชีของกรมบัญชีกลาง มีการเอา GIS กลับมาปรับระบบ ผมพูดในความหมายนี้
สันนิษฐานต่อเทคโนแครต เรื่องความซื่อสัตย์ คือ ภาพลักษณ์ความเป็นอนุรักษ์นิยมทางการเมืองของแบงก์ชาติเราเห็นร่วมกันอยู่ ผมเลยสงสัยว่าการที่เปิดเสรีในปี 2532 ความคิดแบบอนุรักษ์นิยมเสื่อมไปได้อย่างไร ผมอธิบายว่าเป็นเกี่ยวกับโครงสร้างแรงจูงใจของพ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศมันปรับไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เช่น ที่บอกว่าผู้ว่าแบงก์ชาติมีอำนาจมาก มีอำนาจเผด็จการได้ในธปท. แต่ขณะเดียวกันก็สามารถถูกปลดได้ทุกเมื่อจากรมว.คลัง ตรงนี้ผมอธิบายว่ามันทำให้โครงสร้างทางอำนาจไม่เปลี่ยน แต่การเมืองข้างนอกเปลี่ยน มันจึงเปลี่ยนพฤติกรรมของเทคโนแครต จากการที่ค่อนข้างจะอนุรักษ์นิยมไปสู่การที่เปิดเสรีโดยมีความระมัดระวังน้อยลง
อันนี้อาจเป็นจุดบอดโดยไม่รู้ตัว คำว่าซื่อสัตย์ ผมพูดในความหมายการสั่งสมชื่อเสียงของแบงก์ชาติผ่านตัวบุคคล ตั้งแต่การลาออกของผู้ว่าเก่าๆ ภาพพจน์ความซื่อสัตย์เหล่านี้จึงได้รับการชื่นชมจากสาธารณะ กลายเป็นเกราะที่มาป้องกัน ให้แบงก์ชาติมีอิทธิพลทางนโยบาย
(ช่วงถามตอบ กรุณาดูในคลิปตอนที่ 3 นาทีที่ 18 เป็นต้นไป)
ติดตามความเคลื่อนไหวของ ประชาไท ทางอีเมล คลิกอ่าน http://goo.gl/8xIcV หรือเฟซบุ๊ค http://fb.me/Prachatai
![]()
